La artificialización del suelo: un reto complejo - La artificialización del suelo: un concepto en movimiento

Rémi Guidoum, junio 2022

Fondation pour la Nature et l’Homme (FNH)

Para descargar: tt-contribution-sols.pdf (7,7 MiB), artificialisation-des-sols-synthese-en-francais-1.pdf (4,7 MiB), egs_2021_28_calvaruso_03-29.pdf (2,6 MiB), primeur326.pdf (2,7 MiB)

Tierras agrícolas con funciones ecológicas

La primera dificultad al tratar el tema de la artificialización del suelo es probablemente la de su definición. Tal y como señaló el peritaje científico colectivo INRA-IFSTTAR en diciembre de 2017¹, « la artificialización del suelo es un concepto reciente, que corresponde inicialmente a una preocupación por cuantificar la pérdida de tierras disponibles para el uso agrícola a través de los cambios de uso del suelo ». A continuación, se amplió la perspectiva para incluir los cambios que se producen no sólo en detrimento de las zonas agrícolas, sino también en detrimento de las zonas naturales y forestales: esto dio lugar a la noción de « zona natural, agrícola o forestal », que reúne la preocupación por preservar el potencial agrícola, los recursos renovables y los hábitats de los organismos vivos. Así, el terreno artificializado se define de forma negativa como aquel que ha dejado de ser una zona natural, agrícola o forestal, debido a un cambio de ocupación o uso. El término « consumo de ANFE » se utiliza para referirse a los cambios de uso u ocupación del suelo debidos a la urbanización. El seguimiento de este indicador sigue siendo, a día de hoy, la herramienta para medir el fenómeno de la artificialización del suelo.

Tras el Plan de Biodiversidad publicado por el Gobierno en 2018, la ley de 22 de agosto de 2021, conocida como ley de « Clima y Resiliencia », aclaró la definición de artificialización del suelo en la ley e introdujo los objetivos de « Artificialización Neta Cero » (ZAN) para 2050, así como la reducción a la mitad del consumo de ENAF para 2031, en comparación con los diez años anteriores. Así, la artificialización del suelo se define en la ley como « la alteración duradera de todas o parte de las funciones ecológicas de un suelo, en particular de sus funciones biológicas, hídricas y climáticas, así como de su potencial agronómico por su ocupación o utilización ».

Una nueva definición que sigue atrapada en una visión binaria

En principio, esta nueva definición introduce un importante cambio de perspectiva, pues ya no se centra principalmente en la ocupación o el uso de la tierra, sino en la alteración de sus funciones ecológicas y su potencial agronómico. Sin embargo, la ley « Clima y Resiliencia » no llegó hasta el final en esta definición, es decir, se alejó de la visión binaria de la artificialización para proponer una visión gradual del estado de degradación (o, para usar los términos de la ley, de alteración) de las funciones ecológicas de los suelos. De hecho, las realidades de uso y ocupación del suelo son muy diversas, con consecuencias igualmente diversas para sus funciones ecológicas. Estas consecuencias también dependen de las características de cada suelo y de su posición en la trama del paisaje. Esta complejidad queda mal reflejada por una distinción binaria entre las tierras consideradas como artificiales y las consideradas como no artificiales. La ley « Clima y resiliencia » especifica que a partir de 2031 esta distinción entre suelos artificiales y no artificiales se hará en los documentos de planificación y desarrollo urbano según los siguientes criterios:

• Artificializado: una superficie cuyos suelos están impermeabilizados debido a edificios o pavimentos, o estabilizados y compactados, o hechos de materiales compuestos;

• No artificializado: superficie natural, desnuda o cubierta de agua, o con vegetación, que constituye un hábitat natural o se utiliza para los cultivos ».

Así pues, se observa que, a pesar de la voluntad de centrarse en la alteración de las funciones ecológicas, la distinción se hace en última instancia sobre la base de la ocupación y el uso del suelo -sobre la base de una asociación a priori entre la ocupación, el uso y el nivel de alteración de las funciones ecológicas- y no sobre las consecuencias realmente observadas como resultado de estas ocupaciones y usos. Así, la funcionalidad ecológica de los suelos se prejuzga en función de la presencia o ausencia de determinados elementos: cubierta impermeable, edificios, superficie con vegetación, etc. Aunque este enfoque « indirecto » puede ser apropiado para ciertas situaciones, no tiene en cuenta la composición del suelo. Sin embargo, la caracterización de los suelos y, por tanto, la evaluación de su calidad en relación con el uso que se quiere hacer de ellos (urbano, agrícola, etc.), es especialmente importante para priorizar y planificar inteligentemente los desarrollos. Por ejemplo, disponer de un mapa de calidad del suelo permite concentrar ciertos desarrollos urbanísticos esenciales en zonas de menor calidad agronómica o ecológica, y así no sacrificar las mejores tierras agrícolas y los hábitats naturales más ricos, por falta de un conocimiento suficiente del terreno. Por el contrario, estas medidas permitirían observar el estado de alteración de las funciones ecológicas de determinados suelos agrícolas y forestales, aunque se consideren no urbanizados. Por consiguiente, es necesario complementar el seguimiento de la artificialización con esfuerzos de caracterización de los suelos, como los desarrollados en el marco del proyecto MUSE « integración de la multifuncionalidad de los suelos en los documentos de planificación urbana », dirigido por Cerema².

Más allá de que sigan basándose en el uso y la ocupación del suelo, los criterios enumerados en la ley para distinguir entre suelos artificiales y no artificiales son relativamente generales. Por ello, la ley remite a un decreto del Consejo de Estado la publicación de una nomenclatura detallada que servirá para controlar la artificialización a partir de 2031. La artificialización de los terrenos ya no se controlará a través del prisma del consumo de la ENAF, como ocurre actualmente, sino a través de esta nomenclatura específica, que pretende servir de clave de distribución entre las superficies identificadas por la fotointerpretación de las imágenes de satélite. Esta nomenclatura se hizo pública mediante un decreto de 29 de abril de 2022³, y será objeto de un análisis específico en una próxima contribución del grupo de reflexión FNH.

Fuentes de datos, fuentes de confusión

Los debates sobre la artificialización del suelo se caracterizan a veces por una cierta confusión sobre la situación, con cifras que pueden variar de uno a dos. Esta situación se debe, en particular, al hecho de que existen varias fuentes de datos sobre la artificialización del suelo, que utilizan métodos diferentes.

La fuente de datos más reciente, disponible desde marzo de 2020⁴, es la elaborada por el Cerema mediante el método de los « ficheros de tierra ». Estos datos son ahora utilizados por los servicios del Estado para el seguimiento anual de la artificialización y, por tanto, en el marco de los objetivos de reducción del consumo de suelo establecidos por la ley « Clima y resiliencia ». Los datos de los expedientes del suelo se ponen a disposición del público a través de un portal nacional dedicado a la artificialización del suelo. artificialisation.developpement-durable.gouv.fr/

Antes de la utilización de estos « ficheros de tierras », la medición del consumo de ENAF se realizaba históricamente mediante otros dos métodos: la herramienta Corine Land Cover y la encuesta Teruti-Lucas. Estos tres métodos arrojan resultados claramente diferentes en lo que respecta a los flujos anuales de artificialización del suelo: estas diferencias han sido fuente de confusión en los debates sobre el índice de artificialización del suelo en Francia.

• Corine Land Cover

El programa europeo CORINE Land Cover (CLC), cuyas siglas significan « Coordination of Information on the Environment - Land Cover », se inició en 1985 y está gestionado por la Agencia Europea de Medio Ambiente⁵. Se trata de un inventario biofísico del uso del suelo y su evolución, realizado mediante la interpretación de imágenes de satélite. Las imágenes producidas por CLC permiten cartografiar unidades homogéneas de al menos 25 ha con una anchura mínima de 100 metros, y controlar los cambios de al menos 5 ha. Hasta la fecha se han producido cinco añadas del inventario de la CAC: 1990, 2000, 2006, 2012 y 2018. El inventario CLC se elabora en 39 países europeos en el marco del programa de observación de la Tierra Copérnico⁶ de la Unión Europea. En el caso de Francia, los servicios del Ministerio de Transición Ecológica (MTE) y, desde 2018, del Instituto Nacional de Información Geográfica y Forestal (IGN) elaboran los datos del inventario CAC.

• Encuesta Teruti-Lucas

La encuesta Teruti, por « Uso de la tierra », es una encuesta anual realizada por los servicios del Ministerio de Agricultura y que históricamente tenía como objetivo controlar los cambios en la ocupación y el uso de las tierras agrícolas. En 1946 se puso en marcha la primera encuesta sobre tierras agrícolas, basada en mapas catastrales. En 1962 se introdujo el uso de fotografías aéreas para actualizar los planos catastrales. La encuesta se basó entonces en una combinación de fotografías aéreas y estudios de campo de una muestra de parcelas⁷ En 1982, la encuesta Teruti amplió la muestra utilizada de tierras agrícolas a todo el territorio nacional. Esta encuesta se basa en la observación de una muestra de puntos representativos, cuyos resultados se extrapolan estadísticamente a las escalas departamental, regional y nacional⁸. En 2005, este método se adaptó al de la encuesta europea Lucas (Land Use/Cover Area frame statistical Survey), dando lugar a la encuesta Teruti-Lucas. La resolución de un punto Teruti-Lucas varía de un territorio a otro: un punto representa aproximadamente 94 ha en París y el interior de la ciudad, pero 178 ha en los demás departamentos metropolitanos (entre 2006 y 2014), y 40 ha en Guadalupe, Martinica y Reunión (France Stratégie, 2019, op cit.).

• Archivos de la tierra

El término « ficheros de terrenos » se refiere a una base de datos elaborada por Cerema a partir de los datos fiscales, derivados del impuesto sobre bienes inmuebles⁹. Estos datos se agrupan en el sistema de información de la Dirección General de Finanzas Públicas, denominado « MAJIC » para la « actualización de la información catastral ». Los datos así producidos por el Cerema han permitido controlar el flujo anual de tierra artificial desde 2009. El principio de este método es el seguimiento de los cambios de uso del suelo mediante el análisis de los cambios registrados en las declaraciones del impuesto sobre la propiedad. Este método permite una resolución bastante fina porque cada parcela se subdivide en una o varias « subdivisiones fiscales » que deben ser declaradas por el propietario en una de las 13 categorías propuestas en la nomenclatura. Este método no es sólo declarativo y existen varios mecanismos de control para garantizar la fiabilidad de los datos. La principal limitación de este método reside en que sólo puede procesar parcelas catastrales. Por tanto, no se recogen datos sobre el dominio no catastral, que incluye todas las vías públicas (calles, plazas, carreteras nacionales y departamentales, caminos comunales y caminos rurales). El dominio no catastral representa aproximadamente el 4% del territorio de Francia continental. No obstante, Cerema (2019) destaca varios elementos que limitan el alcance de este sesgo: por un lado, algunos elementos del dominio público « incluidos los de gran envergadura (carreteras nacionales periféricas, determinadas autopistas, etc.) siguen estando registrados »; por otro lado, la artificialización se produce la mayoría de las veces antes de que la parcela vuelva al dominio no registrado (se crea una carretera, artificializando una parcela, y luego se devuelve al dominio público no registrado).

Conclusión

Lejos de ser un fenómeno binario, la artificialización del suelo se manifiesta de diversas maneras, cuyas consecuencias dependen de la naturaleza de las actividades implementadas y del contexto inicial. Por lo tanto, es necesario que el seguimiento se realice con herramientas adaptadas a esta complejidad, que permitan el estudio de los suelos no sólo en superficie sino también en profundidad, y que consideren los impactos ecológicos a nivel de paisaje.

Más allá de la necesaria reducción del consumo de espacio, la política de sobriedad del suelo es un proyecto global, que debe integrar a todos los niveles las cuestiones de biodiversidad y justicia social. En esta perspectiva, la cuestión de los impulsores de la artificialización de la tierra es central, para poder tratar no sólo los síntomas sino también las causas del fenómeno.

Así, el Think Tank de la FNH propondrá próximamente una síntesis de los principales motores de la artificialización del suelo en Francia, antes de lanzar una reflexión sobre las posibles respuestas en términos de políticas públicas. Este trabajo tratará de proponer medidas que contribuyan a alcanzar los objetivos de reducir el consumo de espacio, sin aumentar las desigualdades ni perjudicar la biodiversidad. Se tratará, por ejemplo, de pensar en una acción pública capaz de conciliar la sobriedad del territorio, el acceso a la vivienda y a los servicios y el fomento de la biodiversidad en todos los ámbitos.

Referencias