PAP 49 : Los cargos electos locales, protagonistas de los planteamientos paisajísticos

Jean-Pierre Thibault, abril 2021

Le Collectif Paysages de l’Après-Pétrole (PAP)

Para asegurar la transición energética y, en general, la transición de nuestras sociedades hacia el desarrollo sostenible, 60 profesionales de la planificación se han unido en una asociación para promover el papel central que los enfoques paisajísticos pueden desempeñar en las políticas de planificación regional. Este artículo de abril, escrito por Jean-Pierre Thibault, miembro fundador del colectivo PAP e inspector general de administración y desarrollo, cuestiona la realidad del estatus de los cargos electos en el enfoque paisajístico y su papel clave en la recalificación de los paisajes al servicio del bienestar colectivo.

Tras un periodo de errores e incoherencias, muchas intervenciones están recalificando nuestros paisajes. Tanto si se refieren a un gran territorio como a la plaza de un pueblo, son el resultado de las decisiones tomadas por los agentes locales que han entendido el interés en términos de desarrollo sostenible y bienestar inmediato de los ciudadanos. Un tándem formado por el propietario del proyecto y el director del mismo dirige estas intervenciones : asocia al responsable político que lanza la operación y a los profesionales - diseñadores y técnicos - que la llevan a cabo. Las habilidades de estos dos tipos de actores se combinan para producir operaciones que a menudo son exitosas.

Estos requieren la determinación, la agilidad y la visión de futuro del propietario del proyecto, y la inspiración, la capacidad de innovación y el dominio técnico del diseñador. En el estado actual de la profesión, a menudo ocurre que el elegido local no consigue contratar a la persona cuyo equipo sería capaz de dar la mejor expresión posible a las ambiciones y potencialidades que haya tenido la intuición de ver ¹. Por otro lado, hay demasiados diseñadores que carecen de órdenes pertinentes, por la falta de responsables de proyectos paisajísticos que sepan encajar en la perspectiva del desarrollo sostenible ².

Debido a la consiguiente evolución del modo de gobernanza en nuestras sociedades, este dúo, a veces ilocalizable, comparte ahora la iniciativa con las poblaciones afectadas, el tercer gran componente de los proyectos de desarrollo. Los textos internacionales definen el paisaje como « una parte del territorio percibida por la población ». Con la fuerza de la ley ³, los habitantes piden cada vez más participar en las decisiones que van a transformar su entorno vital. Por tanto, cualquier proyecto actual requiere una consulta, que incluso puede convertirse en una co-construcción con los habitantes o residentes locales. Independientemente de lo que algunos sigan pensando, está claro que esta participación ciudadana enriquece y consolida los proyectos. Alimenta el dinamismo y la validez de los proyectos, reforzando así la capacidad de los representantes elegidos para llevar a cabo proyectos de paisaje basados en una justa consideración de los conocimientos, expectativas y usos de las poblaciones locales. Sin embargo, los representantes elegidos en cuestión deben ser capaces de llevar a cabo estas consultas con los conocimientos técnicos necesarios; sobre todo, deben percibir el interés y mostrar la voluntad de hacerlo. En el trío formado por los representantes elegidos, la población y el diseñador que lleva a cabo los proyectos, el representante elegido sigue siendo el eje de la relación así construida : nada puede hacerse sin su legitimidad democrática, y todo depende de la visión de conjunto que se espera de él, sobre el territorio del que es responsable.

¿Cuál es la realidad?

Funcionarios electos motivados pero a menudo impotentes

Salvo algunas excepciones, podemos suponer que el compromiso de los cargos electos se basa en su profundo apego a los territorios que representan. La no acumulación de mandatos les permite centrar su interés y su tiempo en el mandato local. Además, la reciente evolución de su sociología les lleva a (re)situarse en el centro del proceso de toma de decisiones favoreciendo soluciones que integren y se anclen en el carácter único de estos territorios. También podemos constatar -y son los primeros en hacerlo- la debilidad de su formación en las técnicas requeridas, cada vez más a menudo, por la polivalencia de su función. Cuando están mal formados en materia de planificación, se ven abocados a confiar, en muchos casos, en ingenierías públicas o privadas cuyas propuestas pueden ser parciales, fragmentadas o formateadas. Al final, la única decisión que suele corresponder al cargo electo local es la de ratificar la única solución propuesta por la oficina de proyectos : una depuradora estará en tal o cual lugar, y configurada de tal o cual manera; una estructura viaria obedecerá a plantillas específicas que justificarán el sacrificio, por ejemplo, de los pocos árboles que desde hace tiempo marcan la entrada al pueblo… En casi toda Francia se observa una cierta estandarización de las soluciones de desarrollo adoptadas. Su tecnicidad, pobre en calidades espaciales, se basa en una preocupación por la eficacia, normalizada por las instrucciones quisquillosas, y equipa las encrucijadas con innumerables rotondas, que en unas décadas se han convertido en una costosa pero indiscutible especialidad nacional para los servicios técnicos obsesionados por la funcionalidad. La generalización de la expansión urbana que desprecia el valor de los espacios considerados ‘ vid ⁴ ’ se debe también al mismo desconocimiento y consideración de las singularidades territoriales. Algunas organizaciones, poco numerosas y repartidas de forma desigual por los departamentos, intentan proponer soluciones que respondan a las exigencias de un enfoque paisajístico, es decir, que sean a la vez globales y estén arraigadas en la especificidad de estos territorios. Sin embargo, entre estos apoyos potenciales para un enfoque paisajístico del desarrollo, los CAUE se limitan a un asesoramiento previo, las agencias de planificación urbana siguen invirtiendo poco en el campo y los Parques Naturales Regionales sólo están presentes en una sexta parte de la superficie del país. Rompiendo con la banalidad y agudizando su voluntad de actuar y su exigencia de calidad debido a las orientaciones dadas por estas organizaciones de apoyo y asesoramiento, un buen número de alcaldes y presidentes de intercomunidades se implican ahora en los planteamientos del paisaje local. Sería importante que pudieran intercambiar información entre ellos para consolidar sus prácticas y organizarse para dar a conocer su interés a sus colegas. Aunque todavía no se han realizado encuestas al respecto, se percibe una creciente demanda de los representantes electos para que actúen como « jefes de proyecto ⁵  » con una visión de conjunto para organizar las operaciones fragmentadas -con efectos a veces contradictorios- que se les proponen con demasiada frecuencia.

Poniendo el paisaje en la política…

En una entrevista concedida a la revista «  Interco ", publicada por la Asociación de Comunidades de Francia (AdCF), la geógrafa Anne Sgard recordaba en 2014 que la aparición de esta dimensión política del paisaje se debe a que, con una visión de conjunto, las contradicciones y los conflictos inherentes a la acción pública pueden encontrar un apaciguamiento. Cuando se toman en mano todas estas cuestiones para encontrar una solución inventiva, el arbitraje político puede ser una palanca esencial: «  El enfoque paisajístico puede ser una herramienta de consulta y coherencia. Muchas experiencias han demostrado el interés de los enfoques participativos en torno al paisaje, explotando [sus] recursos como herramienta de mediación, precisamente porque aborda la subjetividad, los sentidos, el apego, la memoria, y permite hablar del territorio, compartir su historia y discutir su futuro ⁶ ".

Lolita Voisin, ingeniera paisajista y estudiante de doctorado en la Escuela de la Naturaleza y el Paisaje de Blois, de la que es directora desde entonces, desarrolló el mismo análisis en 2011 en un artículo para la revista «  Landscape Projects ". El objetivo era mostrar « cómo el paisaje, más que una responsabilidad más de los cargos electos locales, puede ser utilizado por los actores políticos como una herramienta para diseñar el territorio ". Al principio, los representantes elegidos habían tendido a priorizar criterios de actuación sectoriales que parecían más manejables que el paisaje: «  el medio ambiente (la creación de redes ecológicas, por ejemplo), el patrimonio (la imagen patrimonial de Blois desarrollada desde que el Valle del Loira fue declarado Patrimonio de la Humanidad) y, más recientemente, la agricultura ». Esta tendencia, lamenta, no reconoce el « potencial de proyecto multiescalar » del paisaje. De hecho, « el argumento (aparentemente) particular del paisaje  » resulta ser capaz de definir « el « buen territorio » económico, social o estético de la aglomeración ⁷ ".

Christophe Degruelle, presidente de Blois-Agglopolys, ha sido durante diecisiete años profesor de la escuela de paisajismo : estas responsabilidades conjuntas le han llevado a implicarse durante mucho tiempo en cuestiones de paisaje. Además, como vicepresidente de la Asociación de Comunidades Francesas (AdCF), ha estado en contacto con numerosos cargos electos de todos los orígenes y sensibilidades. Aprende de ellos su capacidad para asumir o no el enfoque paisajístico.

Turner y su niebla

Para Christophe Degruelle, el enfoque paisajístico da contenido al proyecto del elegido. Lejos de ser un adorno o un conjunto de viñetas que buscan el mero placer visual, permite al cargo electo encarnar un proyecto territorial, sensibilizar su identidad, base de la pertenencia social: «  es crucial que los cargos electos desarrollen y lleven a cabo políticamente una visión del paisaje. Oscar Wilde dijo: « Antes de Turner, no había niebla en Londres ". Pues bien, el elegido debe ser Turner con su niebla : debe mostrar el paisaje cotidiano que desea llevar a cabo su proyecto político ⁸« . Poniendo su dinero donde está su boca, Christophe Degruelle hizo contratar a una arquitecta paisajista del área urbana y la situó « directamente bajo el director general de servicios, lo que le garantiza un lugar y un papel transversal en el organigrama ». Como sabio decisor político, también emprendió dos proyectos simbólicos y poco costosos: la adquisición y demolición de una gasolinera que era un punto negro en la carretera entre Blois y Chambord, y una operación llamada « Ventanas sobre el Loira », que creó aberturas en la vegetación que enmascaraba el río, a lo largo del carril bici de las orillas del Loira. Estas dos operaciones han contribuido a sensibilizar sobre este tema. Entonces fue posible ser más ambicioso: se puso en marcha un proyecto de « parque agrícola y naturaleza urbana » para devolver al antiguo aliviadero de Bouillie su función de atenuador de las crecidas del Loira, función que se había perdido a lo largo de las décadas debido a la desafortunada implantación de numerosos edificios e instalaciones. Por último, se está estudiando un proyecto alimentario territorial a nivel del « País de los Castillos » para regenerar el vínculo funcional y humano entre Blois y las tierras agrícolas circundantes. Sin embargo, Christophe Degruelle analiza, con lucidez, que « el paisaje no es todavía una preocupación para los cargos electos ». Expone tres razones:

1. « En primer lugar, es un concepto difícil de concretar. No existe un « código del paisaje », sino que se encuentra en cinco códigos: urbanismo, medio ambiente, patrimonio, agricultura y silvicultura. Se trata, pues, de un concepto muy difuso, que los representantes elegidos no identifican.

2. [En segundo lugar, cuando se habla de políticas públicas sobre el paisaje, se piensa con demasiada frecuencia en la protección de paisajes notables : no todos los representantes elegidos se sienten concernidos.

3. Por último, nos enfrentamos a un problema de comprensión de la profesión de arquitecto paisajista, demasiado a menudo asociada al trabajo de las plantas. Degruelle añade que «  las autoridades locales carecen de competencias paisajísticas en sus equipos y, por tanto, no son capaces de organizar un diálogo de calidad con los profesionales del paisaje (oficinas de diseño), etc. ".

¿Cómo superar esta contradicción entre el interés objetivo de utilizar el enfoque paisajístico para dar contenido a un proyecto territorial y la insuficiente claridad de las propuestas formuladas hasta ahora con este fin? En nuestra opinión, deben utilizarse dos palancas complementarias.

Paisaje en el Congreso de Alcaldes ?

En primer lugar, habría que realizar un trabajo de aculturación/formación a gran escala para las asociaciones de electos locales. Bajo la égida de la Association des maires de France (AMF) o de asociaciones que agrupan a diversas categorías de municipios o intermunicipales (la ya mencionada AdCF, France Urbaine, la Association des maires ruraux de France, etc.), cabría imaginar campañas de sensibilización seguidas de ciclos de formación sobre el enfoque paisajístico o incluso, durante el Congreso anual de alcaldes en la Puerta de Versalles, en París, la presentación de una serie de intervenciones paisajísticas que demuestran, desde el proyecto territorial global hasta la recuperación cualitativa de los espacios públicos, el carácter multiescalar y multifuncional y el factor de cohesión social de este tipo de enfoque⁹. Estas medidas dirigidas directamente a los cargos electos deberían completarse con una acción de sensibilización y formación destinada a reforzar las competencias paisajísticas de sus colaboradores inmediatos. Además de la contratación de paisajistas, para los que ya está abierta la oposición de ingenieros territoriales, habría que formar a los equipos locales formados por no paisajistas en este enfoque, aumentando considerablemente el número de cursos de formación ofrecidos por el Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en estos ámbitos ¹⁰.

En segundo lugar, el proceso virtuoso de mimetización entre los representantes elegidos debe desarrollarse en paralelo. Cuanto más convencidos estén estos últimos, más se difundirá el ejemplo de sus iniciativas exitosas entre sus colegas.

Los Grands Sites de France, la primera red de representantes electos del paisaje

El Réseau des Grands Sites de France ¹¹ es, sin duda, el caldo de cultivo más rico en « elegidos del paisaje » de nuestro país. En 2019, publicó un «  documento marco ", «  El paisaje en el centro del enfoque de los Grands Sites de France ", donde se puede leer que, lejos de limitarse a la gestión de su etiqueta excepcional, «  los Grands Sites de France desean ser, entre otros, espacios de referencia e inspiración para una mejor toma en consideración del paisaje en el desarrollo del territorio ". Para ello, al « seguir una visión dinámica y prospectiva del paisaje, [son] un laboratorio para todos los paisajes  » ¹², es decir, en beneficio de los paisajes cotidianos. Con este apoyo, los miembros elegidos de la red saben cómo hablar del paisaje de una manera fuerte y sensible. Los alcaldes del Valle del Vézère, uno de los últimos lugares en recibir el sello, se expresan así: «  nuestro enfoque consiste sobre todo en (…) hacer que el visitante que entra en este magnífico valle comprenda el lugar que ha unido al hombre con la naturaleza durante tanto tiempo ", declara Philippe Lagarde, alcalde de Les Eyzies. Anne Roger, alcaldesa de Fanlac, evoca el paisaje del valle en estos términos: «  una tierra de equilibrio entre llanuras y colinas, prados y bosques, acantilados y cursos de agua. Equilibrio también en las actividades : agricultura, artesanía, turismo que mantiene su autenticidad. Equilibrio también en la población con un buen entendimiento entre nativos y recién llegados. De hecho, (concluye), si el Valle está poblado desde la prehistoria, probablemente no sea por casualidad : es todavía y siempre un territorio donde se vive bien ¹³ ". Otros « elegidos del paisaje », los alcaldes del estuario de la Charente-Arsenal de Rochefort, también recientemente galardonados con el sello, Michel Gaillot, alcalde de Echillais y Pierre Chevillon, alcalde de Saint-Hippolyte ¹⁴ hacen una lectura particularmente inspirada del paisaje del Grand Site: « la lectura «  archipiélago  » de nuestro paisaje permite ver, a pesar de la escasa amplitud de los relieves, el antiguo golfo marino con las antiguas islas donde se encaraman los pueblos y entre las que serpentea hoy el río Charente. Nuestro «  archipiélago  » está profundamente marcado por una fina cohabitación entre las tierras altas -las de nuestras granjas, nuestras aldeas, nuestros pueblos y nuestras ciudades- y las tierras bajas, las de nuestras marismas del antiguo golfo cuyas aguas batían nuestras costas hace 2000 años ¹⁵ ".

De Dunkerque a Nantes, el paisaje como activo

Más allá de los Grands Sites, esta aculturación de los cargos electos locales se beneficia del relanzamiento de las convocatorias de proyectos de los « Planes Paisaje », que el Estado ha multiplicado desde 2013 ¹⁶. Ahora hay docenas de alcaldes o jefes de intermunicipios dispuestos a dar testimonio de su experiencia positiva con el enfoque paisajístico ante sus todavía escépticos colegas. Bernard Weisbecker, entonces vicepresidente de la comunidad urbana de Dunkerque, declaró en 2019: «  No te quedes con una visión intelectual del paisaje : ve a verlo para luchar contra las ideas preconcebidas (…) Dunkerque no es solo una zona industrial. También es un pólder agrícola, redes de canales, espacios naturales y una estación balnearia de gran calidad. Una comprensión global de los retos a los que se enfrenta la zona nos permite alejarnos de un enfoque sectorial. La consulta permite conocer mejor las expectativas de los ciudadanos. El territorio tiene capacidad de resiliencia, la gente ya no tiene miedo ¹⁷.

Concluyamos esta serie de discursos con el de Johanna Rolland, alcaldesa de Nantes, entrevistada por Laurent Miguet ¹⁸. Este dirigente de una ciudad de 309.000 habitantes y una metrópoli con más del doble de esa cifra ve en el planteamiento paisajístico « la lucha contra la uniformidad urbana [que] está en consonancia con la emergencia ecológica ». Espera que « la participación de los ciudadanos en las políticas de paisaje se desarrolle a escala de toda la ciudad » para « preservar lo que hace único a cada barrio y luchar contra la estandarización ».

Un plan de acción para la formación de los cargos electos en materia de paisaje 

Este aumento del número de voces de los representantes electos locales al servicio del enfoque paisajístico es alentador. Pero, ¿qué pesan unas pocas docenas, incluso cientos de alcaldes, en comparación con los otros 35.000 que, sin duda, aún deben ser convencidos ? El mimetismo por sí solo no será suficiente para alcanzar la masa crítica que pueda desencadenar el apoyo general de los funcionarios electos. Como se ha analizado anteriormente, son ellos los responsables últimos del desarrollo de su territorio. Por lo tanto, es inevitable apelar a las principales asociaciones de representantes electos mencionadas anteriormente. Para ello, la ministra de Transición Ecológica acaba de encargar a su inspección general la realización de una « misión de peritaje para medir el nivel actual de conocimientos de los responsables locales en materia de paisaje y su sensibilidad hacia el enfoque paisajístico ". « A partir de este inventario », continuó el ministro, « se esperan propuestas para la elaboración de una política que se aplique en la dirección de este público: formación, sensibilización, prioridades de actuación.

Para la sensibilización y la formación de los representantes electos locales, las autoridades encargadas esperan un « plan de acción ». Estos términos son a veces más una cuestión de comunicación que de acción concreta. Sin embargo, al final de esta misión, podemos esperar ver un aumento de los recursos de los programas y organizaciones que se posicionan o se van a posicionar en este campo ¹⁹. También cabe esperar una mayor motivación por parte de las asociaciones de cargos electos, así como de los alcaldes y presidentes de intermunicipios que habrán respondido a la encuesta nacional prevista por la misión, una oportunidad para que reflexionen explícitamente sobre el potencial del enfoque paisajístico y se lo apropien. El regreso del paisaje podría significar, por tanto, el retorno de la política en la decisión de planificación. Cada vez son más los responsables que están dispuestos a asumir esa opción responsable. Sin embargo, es necesario que puedan encontrar las competencias, en número y calidad, que les acompañen en este proceso ²⁰, pero también que cuenten con el apoyo activo de sus conciudadanos. Los tres actores elegidos-diseñadores de población mencionados al principio de este texto deben aumentar su poder y competencia : es imperativo que lo hagan al mismo ritmo y en el mismo movimiento.