La planificación territorial y su contribución al atractivo y competitividad de las regiones metropolitanas.

Resumen de los debates de la Plataforma de Montreal, período de sesiones de 2009

Claire Lanly, 2009

En primer lugar, ¿cuáles son los temas que aborda la planificación territorial, o más exactamente sobre los que los servicios responsables de la elaboración de estos esquemas de ordenación territorial se consideran legítimos y trabajan para presentar propuestas a los actores políticos para apoyar la dinámica del espacio económico orientado a la sostenibilidad? desarrollo  ?

• la protección de lugares y paisajes que requieren una vigilancia a largo plazo (planes «   azul   » o «   verde   » según los temas de protección y embellecimiento de los lugares en cuestión)  ;

• la protección de la agricultura periurbana, como en Suiza o Quebec, donde se rige por una ley con un sistema legal para controlar la fragmentación de la tierra;

• el desarrollo de la oferta de transporte alternativo al automóvil, en particular el transporte público con, en conjunto con la ley del suelo, proyectos de densificación de edificios en línea con estaciones y otros polos de intercambio  ;

• la armonización de las redes de autopistas mediante la creación de barras faltantes (o lamentos eternos ante ciertos absurdos que obstaculizan el flujo de los flujos …)

• la ubicación de unas pocas grandes instalaciones que apoyen la dinámica del desarrollo o estén vinculadas a los requisitos del desarrollo sostenible, en particular las necesarias para el tratamiento de residuos urbanos. Sin embargo, este último tema se vio más desde la perspectiva de errores de ubicación pasados, con consecuencias duraderas (Cf. ubicación de los aeropuertos internacionales en Montreal o cerca de Bruselas pero fuera del perímetro de la región capital).

En cuanto al atractivo del área metropolitana para las empresas, empresas locales de renombre y centros de investigación públicos y privados se conectan en red a iniciativa de las autoridades públicas para facilitar el intercambio y la asociación local, pero también la cooperación internacional (Ver “  agrupaciones metropolitanas  ” en Montreal y particularmente AéroMontréal en el sitio web de CMM  ; Ver también la asociación formada entre la comunidad urbana, cámaras consulares, organizaciones de empleadores y la universidad para la plataforma estratégica “  Grand Lyon, el ‘espíritu empresarial  ”).

La articulación con el territorio se realiza principalmente mediante la identificación de una oferta inmobiliaria y de suelo disponible, o en desarrollo, para las empresas y, por tanto, a través de proyectos de desarrollo o remodelación urbana (Cf. Quartier International de Montréal o incluso el sitio web de “  Grand Lyon, el espíritu emprendedor  ”). Sin embargo, los funcionarios locales responsables son muy sensibles a los puntajes otorgados a su región metropolitana por las agencias de calificación y, a menudo, se orientan hacia iniciativas de marketing territorial, destacando las fortalezas del territorio en términos de vínculos internacionales pero también la calidad de vida de los ejecutivos (incluida la facilidad o dificultad de viajar dentro de la metrópoli y el extranjero en términos de ocio). Sin embargo, las diferentes bases imponibles locales y los métodos de imposición de la actividad empresarial también inducen a especializaciones regionales, que son particularmente sensibles en las zonas transfronterizas (Cf. Franco-Valdo-Ginebra).

Por otro lado, otras cuestiones esenciales quedan en el dominio de lo no expresado o, en el mejor de los casos, son abordadas por otros niveles:

• cuestiones de solidaridad, especialmente en el ámbito de la vivienda asequible, que en el mejor de los casos implican una mancomunación financiera (Comunidad Metropolitana de Montreal) sin participación territorial  ;

• el no dicho atractivo migratorio para poblaciones provenientes de países pobres que encontrarán trabajo en los servicios de estas atractivas regiones metropolitanas  ;

• la calidad y el nivel de formación de la mano de obra local  ;

• atractivo y notoriedad cultural, a menudo organizados por (o al nivel de) el centro de la ciudad  ;

Todos los ejemplos presentados destacan el proceso de trabajo colectivo para desarrollar una visión común tanto como el resultado producido y validado políticamente, aunque solo sea porque el proceso aún está en marcha. Los debates de la 7ª plataforma se centraron principalmente en las dificultades de entrar en un enfoque más global de los territorios. Esta búsqueda sistemática de consensos locales para destacar los activos del territorio frente al mundo exterior explica en gran medida las áreas de incertidumbre mencionadas anteriormente. Los conflictos por competencias también pueden ser una causa (cf. aparatos de formación en Bélgica controlados por las comunidades lingüísticas y no por las regiones). Sin embargo, ¿pueden los funcionarios electos de un territorio olvidar que el desarrollo del capital humano es un activo fundamental en términos de competitividad dentro del mundo desarrollado, que implica programas de formación y mejora de la cohesión social en beneficio de las poblaciones del territorio  ? Otros también señalaron que las elecciones de ubicación consensuadas podrían convertirse en importantes errores estratégicos a largo plazo.

Más allá de este breve resumen, parece interesante volver a cada uno de los casos presentados cuestionando los métodos de gobernanza metropolitana reportados y la forma en que se organiza la vinculación planificación / proyectos, o no, el tema de la sesión anterior. En aras de la claridad, intentaremos abordar sucesivamente tres cuestiones transversales, que sin embargo están estrechamente vinculadas, que se abordan de manera diferente en las distintas metrópolis presentadas  :

• la cuestión de las etapas, institucionales o no, en las que se despliega la dinámica de planificación, o al menos del desarrollo de una visión común, y la forma en que se desarrolla o no el liderazgo;

• el ámbito geográfico de la planificación  ;

• la vinculación planificación / proyectos, tema de la reunión de la plataforma anterior en Saint-Etienne en 2008, que los ejemplos presentados en Montreal ilustran esta vez a escala metropolitana.

Sin embargo, será más fácil aprender de los dos casos de Quebec que analizarlos por separado, por lo que se presentarán sucesivamente.

1- La Comunidad Metropolitana de Montreal (CMM)

El CMM es una institución supramunicipal de planificación, coordinación y financiación creada en 2001. Asume 5 de las 6 competencias previstas por la ley de 2000  : Desarrollo económico, Urbanismo, Vivienda social, Equipamiento, infraestructura, servicios metropolitanos , Transporte público y red arterial metropolitana, Medio ambiente (residuos urbanos, limpieza del ambiente y aguas residuales), excluido el de desarrollo artístico y cultural. Sin embargo, estos poderes pueden ser ejercidos directamente por los ministerios o agencias gubernamentales de Quebec  : este es particularmente el caso en el campo de las inversiones en infraestructura de transporte (carreteras y transporte público), cuyo déficit operativo, no obstante, está cubierto por las finanzas metropolitanas.

El CMM cubre el territorio de 82 municipios, algunos de los cuales se agrupan en 12 municipios comarcales regionales (MRC) y 2 aglomeraciones urbanas, es decir, 14 grupos intermunicipales que se han mantenido. Esta superficie de 4.360 km² (57% de los cuales son áreas agrícolas, naturales y acuáticas) parece relevante en cuanto al funcionamiento metropolitano (economía y vida cotidiana de 3,6 millones de habitantes) y posibilitó la aprobación de una visión 2025 (adhiriéndose a la 10 mejores regiones de América del Norte en PIB / cápita), un plan de desarrollo económico basado en una estrategia de “  clusters metropolitanos  ” (en otros lugares clúster o polo de competitividad), un plan metropolitano de planificación y desarrollo y varios planes de desarrollo. Acciones que son esencialmente subsidios programas para operadores. Aproximadamente la mitad de su presupuesto se destina a viviendas asequibles ^{(nota) 1}.

Una institución reciente, cuestionó los métodos de trabajo que se deben implementar para unir políticas consideradas de interés metropolitano, al tiempo que satisface la demanda de ciertos funcionarios electos de mantener el control sobre el uso del suelo a nivel de MCR este ^{(nota) 2} con respecto a la complejidad institucional entre las distintas comunidades locales, pero también debido a las divisiones y competencias específicas de las administraciones de la provincia de Quebec.

Surgió así la hipótesis de otro intercambio de habilidades de planificación basado en una «   nueva herramienta de planificación metropolitana   » centrada en «   objetos de interés metropolitano  ", factores de atractivo y competitividad para la ciudad. Gran Montreal. Se identifican así los sectores para la protección del patrimonio construido y natural, el límite del perímetro de la urbanización metropolitana en lo que respecta a la protección de la agricultura, y especialmente la optimización de las redes de transporte de personas y mercancías con el corolario de la densificación. uso del suelo a la derecha de las estaciones y postes de intercambio, todo en un enfoque integrado dentro del ámbito de la Comunidad Metropolitana de Montreal.

Para la implementación, se prevén planes de acción en sitios seleccionados acompañados de «   acuerdos de desarrollo   » con el gobierno de Quebec para su financiamiento y «   monitoreo   » del conjunto con respecto a los objetivos. Continuó mejorando el atractivo y la competitividad de Gran Montreal.

2 - La comunidad metropolitana de la ciudad de Quebec

En comparación con el CMM, la Comunidad Metropolitana de Quebec es más modesta, tanto en términos de alcance territorial (28 municipios para un territorio municipal de 3300 km², con 5 aglomeraciones o MRC, el grupo que agrupa a 730.000 habitantes) como de competencias desde ‘ella no tomó el de la vivienda asequible.

En términos de planificación, ha adoptado su visión estratégica del desarrollo, una obligación legal, que se compone de pautas de consenso muy generales, sin embargo, resalta la necesidad de intensificar la urbanización de los sectores atendidos por el transporte público y promover nuevas opciones de transporte. Se acompaña de un plan de las principales cuestiones de desarrollo económico con una perspectiva 2005-2010.

A diferencia del gran Montreal, parece que la fuga de habitantes fuera del perímetro metropolitano establecido es significativa, lo que cuestiona la relevancia de la elección del perímetro hecha por el gobierno de Quebec para su capital.

Más aún, es la dificultad de trabajar juntos lo que parece caracterizar el paisaje local con una fuerte desconfianza mutua. Sin embargo, el aprendizaje colectivo se está produciendo poco a poco en el ámbito del transporte público que hoy no está interconectado a ambos lados del río Saint-Laurent  : establecimiento de un billete inter-red en 2003, integración de tarifas en desarrollo. A medio plazo, aparecen proyectos más estructurantes para promover el transporte público (carriles reservados en puentes, por ejemplo). Sin embargo, en referencia a la cuestión de la relevancia del perímetro metropolitano, cabe señalar que se prevé que todos los proyectos relacionados con el transporte público vayan más allá del territorio de la CMQ.

También en los ámbitos de la ordenación del territorio, los servicios luchan por ofrecer elementos de coherencia, salvo quizás el trabajo en un atlas de paisaje que facilite las orientaciones a tomar para la protección de los paisajes naturales y construidos, dejar la huella de este territorio. Sin embargo, este trabajo se utiliza para mediar en conflictos emergentes (conflictos de uso entre la agricultura protegida y los residentes, ubicación de los aerogeneradores).

La presentación comparativa de los casos del Gran Montreal y la ciudad de Quebec muestra que los funcionarios electos aprovecharon una restricción legal de una manera diferente.

Los funcionarios electos del Gran Montreal, electos en segundo grado que parecen dirigidos por el Alcalde de Montreal, estando en la competencia norteamericana, se han hecho cargo del hecho metropolitano y muestran un deseo de pilotar proyectos relacionados con los «   objetos de » metropolitano. interés   ”en el marco de los“   acuerdos de desarrollo   ”con el gobierno de Quebec y sus agencias especializadas. Se prevé una evolución pragmática de la ley para distribuir mejor la competencia de desarrollo entre la comunidad metropolitana, normalmente responsable cuando hay un plan metropolitano, y los otros niveles de comunidades: solo los sitios estratégicos de densificación alrededor de los polos quedarían bajo la responsabilidad del Consejo Metropolitano, el resto del territorio comprendido en los derechos territoriales de las MCR, las aglomeraciones, incluso los municipios aislados.

Este problema de posicionamiento competitivo no moviliza a los funcionarios electos de Quebec, una metrópoli más pequeña pero también la sede del gobierno provincial. No obstante, se está adoptando una política de pequeños pasos para hacer frente a las principales disfunciones de la zona central a ambos lados del río San Lorenzo, o para resolver problemas a partir de los primeros estudios realizados por los servicios de planificación metropolitana. Esta situación es ampliamente similar a la de las aglomeraciones francesas en el doble aspecto de la irrelevancia de los perímetros seleccionados y también en términos de aprendizaje lento y desconfiado de la cooperación intermunicipal.

Cabe señalar también que el tema del desarrollo y distribución de viviendas asequibles, aunque dentro de la plena competencia de la Comunidad Metropolitana de Montreal y movilizando aproximadamente la mitad de su presupuesto anual, no se considera «   objeto de interés. Metropolitano  ", un factor de atractivo y competitividad. ¿Significa esto que las cuestiones de solidaridad, que son demasiado polémicas, no pueden movilizarse fuera de las campañas electorales y siempre quedan relegadas a un segundo plano?

3- La metrópoli de Lyon Saint-Etienne

Diversos actores públicos o institucionales han decidido hacerse cargo de la influencia y competitividad de la metrópoli de Lyon con sistemas de alianzas organizados en asociaciones, cuyos objetivos son bastante fáciles de encontrar consultando sus sitios web.

Mencionaremos, por un lado, la Región Urbana de Lyon (Rul), una asociación formada desde 1989 entre la Región, los 4 departamentos interesados ​​y las principales autoridades intermunicipales, incluidas, por supuesto, el Gran Lyon y Saint-Etienne Métropole ^{( nota) 3} y, por otro lado, la red «   Grand Lyon, el espíritu emprendedor   » que reúne a la comunidad urbana, la Universidad de Lyon y las cámaras consulares y las organizaciones empresariales del Ródano en torno al objetivo de integración del club. de las 15 principales ciudades europeas.

La región urbana de Lyon cubre casi 800 municipios y tiene una población de 2,9 millones de habitantes. La legitimidad de estos actores parece estar estrechamente ligada a su área de competencia más o menos declarada, el tercio dominante del territorio de la Región de Ródano-Alpes por ejemplo, ya que incluye la capital regional, Lyon, perímetro del Gran Comunidad urbana de Lyon. Para el otro. Esta interpretación proviene de los proyectos que estas redes se han planteado y de su capacidad institucional para acercarlos al contexto francés.

La competencia de planificación del Gran Lyon muestra que más allá de las acciones de promoción externa de la capital de Lyon (en la que la propia ciudad de Lyon ocupa un lugar importante y a veces descoordinado  : ver la marca «   ONLYLYON  ») trae rápidamente el tema a cuestiones de disponibilidad de tierras para el establecimiento de empresas (véase más arriba). La competencia de organización del transporte de la región parece ser decisiva en el proyecto RUL, que apunta allí (como en Quebec) a interconectar las redes de transporte regionales, urbanas y departamentales, primero proporcionando información a los usuarios y precios, luego mediante la organización de un sistema expreso ( RER) de la red ferroviaria en función de su capacidad financiera para orientar la acción del operador SNCF.

Le schéma logistique de régulation de l’implantation des plates-formes logistiques et de leur connexion avec des modes de transport plus écologiques, fer et voie d’eau, peine à trouver ses moyens d’action dont seuls les documents de planification réglementaire pourraient encadrer la localización. Estos son responsabilidad de los sindicatos de estudio de Territorial Coherence Schemes (Scot), ocho de ellos reunidos dentro de Lyon InterScot. Formados rápidamente para desarrollar un documento de planificación que permita a los alcaldes mantener el control sobre los derechos territoriales y, por lo tanto, de manera defensiva, estos sindicatos no contribuyen seriamente a la visión común de la región urbana de Lyon.

Sin embargo, los servicios y agencias de urbanismo están tratando de orientarlos hacia una visión de organizar la densificación de usos alrededor de las estaciones, ayudados en esto por los “  contratos de estaciones” que la Región financia a cambio de un mejor servicio. Y el horario de los trenes. . Otro intento es el de la regulación a través de vacíos (protección de paisajes naturales y agrícolas).

Otras acciones de promoción de esta región urbana, como la promoción turística orientada a sitios naturales y utopías construidas, se unen a estas inquietudes por la protección de los paisajes naturales y construidos. Pero los reflejos localistas suelen ser los más fuertes cuando se organizan eventos promocionales. Así, dos solicitudes para el título de capital europea de la cultura, las de Saint-Etienne fundadas entre otras en su ciudad del diseño y Lyon, reunidas en el último minuto, terminaron en fracaso …

Conservaremos de este enfoque metropolitano de Lyon la relativa eficacia en términos de compartir una visión sobre el territorio y sus elementos a valorar, un enfoque que pide la subsidiariedad entre actores reunidos en estructuras bastante informales. Es difícil hablar de planificación, sino más bien de enfoques sectoriales a medio plazo donde actores fuertes, la Región o el Gran Lyon, pueden establecer su legitimidad a través de los recursos financieros directos y los incentivos que pueden movilizar para liderar más allá del área en cuestión: la mejora de los servicios de transporte regional es particularmente notable en este caso, sujeto a los compromisos sobre el desarrollo del espacio cerca de las estaciones.

Sin embargo, otras áreas escapan a esta dinámica pragmática  : la solidaridad territorial se detiene en las puertas de las autoridades intermunicipales y solo la mejora de la movilidad intrarregional permite que las poblaciones excluidas del mercado laboral en Saint-Etienne tengan la esperanza de encontrar un trabajo. término. El marco legal para la ordenación del territorio en Francia, apoyado por el estado local, parece estar totalmente fuera de sintonía con los desafíos de los territorios en cuestión.

4 - Región de Bruselas Capital (RBC)

^{(nota) 3} La Región de Bruselas-Capital es el resultado de una reorganización del estado federal belga en 1989, que distribuye las competencias relacionadas con las personas entre tres comunidades lingüísticas (flamenca, francófona y alemana) y las que están descentralizados a nivel regional (flamenco, valón y Bruselas), incluida la planificación regional. Cabe señalar que algunos poderes de las Comunidades se han delegado en la Región de Bruselas Capital. Forma un enclave en la región flamenca. Por tanto, su perímetro es intangible. Cubre solo 19 municipios, incluida Bruselas, que tiene un peso mayoritariamente predominante con un presupuesto equivalente al de la Región, y aglutina una población de poco más de un millón de habitantes con una división lingüística sustancialmente equivalente, la población francófona. los más desfavorecidos, en gran parte como resultado de la inmigración.

Todos coinciden en que la metrópoli va mucho más allá de la frontera del BCR tanto por la ubicación de ciertas instalaciones importantes como el aeropuerto internacional ubicado en la región flamenca, o el anillo de autopistas ubicado casi en su totalidad fuera del perímetro, así como Fenómenos clásicos de periurbanización a través de viviendas unifamiliares, fenómeno facilitado en Bélgica por la tributación local basada en la base territorial de la vivienda, que agudiza la competencia intermunicipal. Así, hay 62 municipios con 1,6 millones de habitantes en un perímetro de área urbana (unidad estadística) o 135 municipios con 2,9 millones de habitantes en el área cubierta por la red de transporte urgente.

En el contexto belga, el diálogo metropolitano no encuentra un escenario en el que ejercitarse fuera del Estado federal, que se encuentra muy debilitado como lugar donde se desarrollan los enfrentamientos políticos intercomunitarios. Sin embargo, junto con el RTFB, apoya el desarrollo de la red de transporte urgente. Para el BCR, parece imposible forjar relaciones bilaterales, incluso informales, con municipios de las regiones flamenca o valona, ​​sin el respaldo de estas regiones. Sin embargo, allí se están desarrollando proyectos a gran escala que compiten con proyectos en la Región de Bruselas-Capital. Así, un gran centro terciario entre el RBC y el aeropuerto de la región flamenca.

En términos de competitividad y atractivo internacional, sin embargo, es necesario subrayar la capacidad de articular dentro del BCR una visión de futuro, llevada por la notoriedad internacional de Bruselas como sede de la Comisión de la Unión Europea, documentos de ordenamiento territorial y prioridad. proyectos de desarrollo organizados según una visión policéntrica del funcionamiento regional y apoyados por la Región como institución, socio hoy reconocido por los servicios de la Comisión. Se ha producido un importante cambio modal a favor del transporte público gracias al cierre de determinadas infraestructuras ferroviarias. Asimismo, los contratos vecinales con fuerte componente social permiten renovar la ciudad por sí sola controlando la progresiva terciarización y favoreciendo la vivienda, fuente de ingresos fiscales, recordemos. El único fracaso verdaderamente flagrante aparece en el nivel de la educación francófona, responsabilidad de la Comunidad, donde la discriminación entre escuelas es evidente.

En definitiva, ¿cierta eficacia de una institución con prerrogativas propias y delegadas por las Comunidades, a pesar de los límites económicos vinculados a las bases de la fiscalidad local y, sobre todo, dentro de fronteras impuestas inadecuadamente?

5 - La región transfronteriza de Franco-Valdo-Ginebra

Se está estudiando un proyecto de aglomeración Franco-Valdo-Ginebra en un territorio transfronterizo de 1900 km², que reúne a 204 municipios (92 suizos, 112 franceses), 770.000 habitantes y 390.000 puestos de trabajo. Se deriva de la obligación que siente el cantón de Ginebra de cambiar de escala para mantener su atractivo internacional encontrando los medios para hacer frente a las deficiencias observadas, en particular en términos de disponibilidad de suelo para las empresas y movilidad para la vida diaria de los empleados.

Las fronteras del cantón de Ginebra son demasiado estrechas tanto en el lado suizo hacia el cantón de Vaud y particularmente en el distrito de Nyon como en el lado francés. Un escenario institucional preexistente, el Comité Regional Franco-Ginebra (CRFG), se reactivó y organizó para establecer un proyecto de aglomeración ^{(nota) 4} articulando una visión a largo plazo (crecimiento fuerte y «   sostenible  ) basado en actividades internacionales), basado en dos pilares “  organización social  ” y “  organización espacial  ”, y estructurando proyectos con orientación política organizada.

El comité directivo es conjunto (9 miembros por cada país) y tiene en cuenta las especificidades institucionales de Suiza (representantes de los 2 cantones e instituciones subcantonales, incluida la ciudad de Ginebra, la asociación de municipios de Ginebra, la ciudad de Nyon y el distrito de Nyon) y Francia (2 representantes del Estado, 1 del Consejo Regional, 1 de cada Consejo General y 4 de las comunidades de aglomeración o comunas).

La Confederación Suiza no está representada en el comité de dirección pero financia el desarrollo del proyecto de aglomeración, que condiciona su intervención financiera para proyectos de transporte y proyectos urbanos transfronterizos denominados Perímetros de desarrollo coordinado de aglomeraciones (PACA). La Delegación Interministerial Francesa de Planificación Regional y Competitividad (DIACT), por su parte, ha conservado este territorio en su « convocatoria de proyectos metropolitanos » pero no aporta ningún apoyo económico. El proyecto de aglomeración también es seleccionado por la Unión Europea en el marco del programa Interreg.

Actualmente se están estudiando diferentes PACA, en forma de mandatos de estudios de prueba, en el lado suizo, o de mercados de definición en el lado francés, y algunos deben avanzar rápidamente dados los logros de la infraestructura de transporte transfronterizo, logrados a través de fondos principalmente suizos. . Así, se proyecta ampliar el tranvía hasta Annemasse y mejorar las estaciones de CEVA (Cornavin - Eaux Vives - Annemasse). El desafío de estos estudios es construir un consenso en un enfoque que no sea de arriba hacia abajo sino de abajo hacia arriba …

Sin embargo, ante la dinámica impulsada por el cantón de Ginebra, el compromiso de la parte francesa y, en particular, de las autoridades locales competentes, parece no tener relación con los desafíos de este territorio en la periferia de la región de Ródano-Alpes ^{(nota) 5} y los departamentos de Ain y Haute-Savoie, que combina una falta de atractivo relativo para las empresas y un aumento de los precios de la tierra, marginando a los residentes que no son trabajadores fronterizos.