Santa Fe, el modelo reprovincializado de gestión del agua

Daniel Florentin, 2012

1. la provincia de Paraná

Sólo el 1% del caudal del río Paraná es suficiente para abastecer de agua a las principales ciudades de la provincia argentina de Santa Fe. Sin embargo, en muchas partes de la provincia, y a veces dentro de las propias ciudades, falta agua, no hay presión suficiente y no hay acceso a las redes básicas en los hogares. Por tanto, la cuestión del acceso universal a la red de agua sigue estando muy presente y sin resolver en esta región¹. Como en muchas otras provincias, las redes de agua y saneamiento de las quince principales ciudades² fueron puestas bajo concesión privada en los años 90. Su gestión fue confiada al grupo Suez, al igual que en Buenos Aires, a través de la empresa Aguas Provinciales de Santa Fe. Sin embargo, el experimento con la participación del sector privado sólo duró diez años y, al igual que en Buenos Aires, terminó en 2005 tras un importante conflicto político y económico, que dio lugar a un procedimiento ante el CIADI, el órgano de resolución de disputas del Banco Mundial.

Se acusa a la empresa de no cumplir sus obligaciones, sobre todo en lo que se refiere a las inversiones para la ampliación de la red y la inclusión de las poblaciones menos solventes en la red. Se reprovincializó, pasando a llamarse Aguas Santafesinas, y el objetivo político fue establecer el derecho al agua, es decir, lograr el acceso universal a la red. Unos años después de esta toma de posesión por parte del actor público, cabe preguntarse hasta qué punto un nuevo modelo fue capaz de ponerse en marcha y responder a los retos sociales que la empresa privada no había sabido gestionar.

Entre el fin del sistema normativo a la inglesa y la tentación del modelo municipal

El legado de la experiencia privada en la provincia de Santa Fe es más tenue que en la provincia de Buenos Aires. De forma similar a la concesión en Puerto Rico, el modelo de regulación cambió profundamente tras la vuelta de la empresa de aguas al redil público. El sistema inglés de un regulador independiente con capacidad para imponer tarifas y multas por incumplimiento de las cláusulas contractuales se fue borrando.

El regulador provincial, ENRESS, sigue existiendo, pero sus recursos han sido limitados. Su actual director estuvo a la cabeza de los movimientos contra Suez, y defiende una posición de autonomía respecto a la empresa de aguas, para avanzar en los derechos de los usuarios. Pero la disminución del personal que trabaja para el regulador, y su falta de financiación, limitan gravemente su capacidad de actuación. El regulador también adolece de una falta de condiciones técnicas y tecnológicas adecuadas para hacer su trabajo correctamente, ya que la mayoría de las reclamaciones y otras tareas que le corresponden siguen estando en formato papel, y no han seguido el ritmo de los beneficios de la digitalización, sobre todo en términos de ahorro de tiempo. Además de estas limitaciones, existe la incapacidad estructural de sancionar económicamente a la empresa de agua por incumplimiento, ya que la autoridad de supervisión del regulador y el propietario de la empresa de agua son la misma entidad legal, es decir, la provincia. Por lo tanto, la ENRESS se limita a una función de alerta pública, mientras que tiene muy poca visibilidad para los usuarios, que en su mayoría desconocen su existencia.

Esta ruptura con el modelo inglés de regulación ha llevado a las autoridades provinciales a avanzar hacia un modelo municipal en lugar de provincial. Este cambio sería, de hecho, discriminatorio desde el punto de vista social y espacial : el sistema actual funciona con una equiparación entre las distintas poblaciones para tener un precio único del agua en las quince poblaciones a las que da servicio la empresa. Un cambio abarataría el agua en la ciudad más rica, Rosario, y duplicaría o triplicaría su precio en las zonas menos atendidas y donde se concentran los problemas sociales, como Villa Gobernador Gálvez. Sin embargo, el proyecto aún no está aprobado, pero pretende seguir el paradigma municipal, aunque podría ser más penalizador que el sistema de redistribución existente. Si se aplicara, contradiría en cierto modo una de las principales aportaciones de la reprovincialización, a saber, la renovación de la inversión pública en grandes obras de infraestructura.

La lógica de las grandes obras: ¿una vuelta a la misión hidráulica?

Uno de los cambios que se han producido en los últimos cinco años ha sido que el sector público se ha hecho cargo de las grandes obras de infraestructura. Un plan de doce acueductos debe permitir el acceso universal al agua en toda la provincia, especialmente en las ciudades de la concesión de Aguas Santafesinas.

Este plan existe, de una forma u otra, desde hace unos 30 años. Sin embargo, el primer acueducto ha sido finalmente construido y un segundo está ya en construcción. El programa completo costará más de mil millones de dólares y tardará entre veinte y veinticinco años en completarse, lo que no lo hace inmune a una serie de reveses políticos y posibles paros. Uno de los principales problemas está relacionado con el método de financiación, ya que la provincia, a pesar de contar con recursos financieros limitados, invierte de forma bastante aislada, sin beneficiarse de ayudas externas significativas o mínimas de actores externos, especialmente brasileños y austriacos.

La lógica que prevalece en este plan surge de lo que tradicionalmente se llama la misión hidráulica, donde el actor público realiza fuertes inversiones para la construcción de infraestructuras masivas, sin que se preste el mismo interés a la gestión de la distribución del agua.

4. principales problemas de gestión financiera y técnica

Los problemas de gestión que experimenta Aguas Santafesinas son múltiples y revelan una profunda disyuntiva entre la política de grandes obras y la gestión de las redes.

En términos financieros, la provincia tiende a invertir poco en la empresa de agua. Las facturas no cubren todos los costes operativos, a pesar de que las tarifas se incrementaron en 2010, por lo que la empresa depende en gran medida (alrededor del 50%) de las subvenciones concedidas por la provincia. Sin embargo, la provincia pone regularmente en tensión el presupuesto propuesto por la empresa, entre un 50 y un 60%, lo que limita necesariamente su capacidad de actuación.

Este problema de inversión debilita la gestión financiera de la empresa y repercute en las capacidades técnicas de la red. La falta de planificación global de las obras, la sustitución de las tuberías y la gestión de las fugas no es más que un reflejo de este problema. En otras palabras, las disfunciones técnicas son múltiples y se reflejan en el hecho de que la presión del agua es demasiado baja en algunos lugares, y que los problemas de fugas y derroches no se compensan. La situación es crítica en algunos lugares, ya que las tuberías de Rosario y Santa Fe tienen 120 y 80 años de antigüedad, respectivamente, y no hay ningún plan para sustituirlas.

Estas disfunciones dibujan el panorama de una empresa de agua que a menudo tiene dificultades y que, por razones políticas, no se beneficia de programas de ingeniería social como Agua Más Trabajo en Buenos Aires. Sólo las poblaciones solventes, y todavía de forma incompleta, se benefician del acceso al agua, y no hay planes para la realización concreta del derecho al agua y la universalización del acceso a la red.

Esta disyuntiva en la política provincial entre el programa de construcción masiva y las deficiencias en la gestión de la red a nivel local marca las contradicciones de este nuevo modelo público y las contradicciones no resueltas en una provincia donde el agua ya no es un tema tan politizado como en la época de la concesión privada. Sin embargo, los usuarios están más incluidos que en el modelo anterior.

Democracia y medio ambiente: la lógica de la participación social y el control del consumo

Esta participación de los usuarios está especialmente presente en las asambleas consultivas que presiden las subidas de tarifas de la compañía de agua, que son debatidas y discutidas por las asociaciones de la sociedad civil. Esta nueva práctica, que se aplica desde 2010, ha llevado a la introducción de tarifas más racionales, que aumentan con el nivel de consumo y ya no se basan en la superficie del terreno servido.

Esta práctica participativa también pretende combinar la cuestión democrática con una conciencia medioambiental más aguda, con el fin de preservar los recursos hídricos. Como en el resto de Argentina, los niveles de consumo per cápita en la provincia son muy elevados, superando en muchos casos los 400 o incluso 500 litros por persona y día, lo que supone un récord mundial. Este trabajo de cambio de la cultura del agua es, sin embargo, a largo plazo, y la empresa lo está relevando, con campañas de sensibilización llevadas a cabo entre las generaciones más jóvenes en las escuelas, pero también con la instalación, por iniciativa de algunos directivos de la empresa, de contadores de agua³ en el sur de la provincia, experiencia que demuestra que esta instalación permitió reducir el consumo medio.

El nuevo modelo público de gestión del agua y el saneamiento en la provincia de Santa Fe se debate, por tanto, en imponer una directriz clara, desgarrado entre la afirmación de un derecho al agua y una gestión defectuosa de la red que impide su realización, tentado por el modelo municipal pero sin los medios financieros y la voluntad política para poder garantizarlo de forma sostenible y justa, tanto social como espacialmente.