El agua como derecho humano : aplicación práctica en Buenos Aires

Daniel Florentin, 2012

Así, los debates sobre la naturaleza del agua han enfrentado durante décadas a dos bandos bastante reducidos. Por un lado, están los que defienden la idea del agua como un bien puramente económico ; por otro lado, están los que defienden el acceso al agua como un derecho humano fundamental, tanto en su acceso físico como económico. El primer enfoque considera que el agua es un bien como cualquier otro, y como tal puede ser objeto de mercantilización, y por tanto de comercialización según las reglas del mercado. Por el contrario, el segundo enfoque supone que el acceso al agua debe estar garantizado para todos en nombre de su carácter vital, y debe ser objeto de seguridad jurídica¹.

Sin embargo, el enfoque de los derechos humanos sigue siendo limitado e insuficiente si se centra únicamente en los aspectos legales o si se limita a los registros incantatorios. Es un primer paso hacia la universalización del acceso, pero no un fin en sí mismo. El acceso al agua ha invadido así el derecho constitucional de un cierto número de países, entre ellos Sudáfrica, que fue pionera en este ámbito en 1996, estableciendo el carácter constitucional del derecho al agua, antes de ser imitada por muchos otros países, como Uruguay y Bolivia.

Sin embargo, en cada uno de estos países, el acceso al agua sigue siendo desigual e imperfecto, y el derecho al agua a menudo sigue siendo un ideal a alcanzar más que una realidad observable. Las poblaciones más afectadas por este deficiente acceso al agua potable, que afecta a casi mil millones de personas en todo el mundo, se encuentran casi sistemáticamente entre las más pobres y menos solventes. Muchos de ellos también tienen que enfrentarse a viviendas precarias, a un acceso inadecuado a servicios básicos como la electricidad o el saneamiento, e incluso a la falta de documentos de identidad y de existencia legal de las comunidades de inmigrantes, como suele ocurrir en América Latina.

El reto es, pues, doble : conectar a las poblaciones que viven en zonas poco o nada conectadas a la red y tradicionalmente excluidas. En otras palabras, el reto es tanto una cuestión técnica como una cuestión social o incluso cívica, ya que se trata de construir una ciudadanía material² para estas poblaciones excluidas.

En este sentido, desde 2005, el gobierno argentino ha desarrollado una política pública en la región metropolitana de Buenos Aires que combina el enfoque participativo, la idea del derecho al agua y la realidad física de este derecho. Una breve reseña del programa Agua Mas Trabajo ilustra esta visión constructivista de la ciudadanía y la universalización del servicio de agua.

1. Del archipiélago a la red : la emergencia de un modelo participativo

El acceso universal a las redes urbanas, y en particular a las redes de agua, sigue siendo un mito y una construcción política en muchos países del Sur. Sin embargo, a partir de la delegación del servicio a Suez, el gobierno argentino y la empresa de aguas pusieron en marcha un programa para llevar agua a las poblaciones menos solventes, sobre todo por razones sanitarias de emergencia³.

El programa Agua Mas Trabajo, puesto en marcha en 2003, y a raíz de la ley de cooperativas de 20.337, permitió combinar las consideraciones sociales y sanitarias ; las cooperativas locales de trabajo para desempleados debían encargarse de la construcción de la red de agua, cuya calidad es controlada por la compañía de aguas. Operado como parte de la estrategia de responsabilidad social corporativa de Suez, el programa funcionaba según el principio de archipiélago, en torno a pozos individuales.

Sin embargo, experimentó un desarrollo masivo tras la absorción pública de Aguas Argentinas, que se convirtió en AySA en 2006. Se ha convertido así en el eje central de la política de extensión de la red y en el pilar del modelo más participativo de la empresa de aguas renacionalizada. La lógica espacial también ha cambiado, ya que el archipiélago se ha transformado en una figura de red, conectando los tramos afectados a la red regular y a la depuradora de La Matanza, en lugar de funcionar según el sistema de pozos aislados⁴. Los 20 empleados que trabajaban de forma periférica en el programa fueron sustituidos por un grupo de 60 empleados que trabajan exclusivamente en el programa, y en particular en la parte de apoyo social para los 467 módulos que se van a construir.

2. una financiación pública, un pago simbólico

La empresa, y a través de ella el gobierno argentino, financia este programa con entre 70 y 100 millones de pesos al año, lo que representa el 20% del presupuesto total de inversión. Se trata del 20% del presupuesto total de la inversión, que se destina a cubrir el coste de la obra, la formación de los trabajadores y el control de calidad. La empresa delega en el municipio, el nivel local más pequeño, la elección de la cooperativa. El pago de las obras se realiza en función del número de metros de red construidos y no en función del número de horas trabajadas, con el fin de incentivar la realización de las obras con rapidez y eficacia. Sin embargo, los controles de calidad son los mismos que para la red tradicional, y la red se clora una vez antes de su uso, para evitar cualquier contaminación. Por término medio, cada módulo tarda ocho meses en completarse, probarse y ponerse en funcionamiento.

La idea de la cooperativa local de trabajadores aumenta la aceptabilidad social del trabajo y el cuidado de la construcción de la red. A cambio, la empresa exige el pago de las facturas del agua, para pasar del régimen de conexión ilegal a la conciencia del agua como bien compartido y como coste. La suma solicitada sigue siendo mínima (unos 10 pesos al mes), pero simboliza una inserción en la red oficial. Al final, las visitas a las obras revelan una gran expectación por parte de los habitantes, que están dispuestos a pagar una suma simbólica que se verá compensada por importantes beneficios para la salud. La tasa de cobro de facturas supera el 50%, lo que supone un primer paso, dado que la falta de dirección de algunos usuarios dificulta la facturación. En cierto sentido, el suministro de agua forma parte de un problema de planificación urbana más general, que también es objeto de importantes expectativas sociales.

3. resultados convincentes

En cuatro años, el programa ya ha logrado capitalizar resultados bastante convincentes. Casi un millón de nuevos usuarios están ya conectados o en proceso de conexión a la red. El ideal de un servicio universal está ahora al alcance de la mano. Las poblaciones que antes estaban excluidas se benefician ahora de una red fiable.

El éxito es tal que AySA ha puesto en marcha un modelo similar para la construcción de redes de saneamiento desde 2010, con carácter exploratorio. El proyecto aún está en sus inicios, y en julio de 2011 solo se habían beneficiado 19.000 personas. Sin embargo, es probable que haya más obstáculos técnicos para su implantación, ya que la construcción de una red de alcantarillado y aguas residuales es técnicamente más compleja que cavar una zanja e introducir una red de agua. Sin embargo, la puesta en marcha de este programa, Agua Mas Cloaca Mas Trabajo, es un signo de éxito social en el componente de suministro de agua.

4. una doble crítica

Sin embargo, este programa ha sido objeto de algunas críticas. Se pueden mantener dos críticas principales. El primero fue el cuestionamiento de las prácticas clientelistas, favoreciendo a determinadas zonas o cooperativas. Es difícil encontrar pruebas de su existencia o inexistencia; por otra parte, el alcance del programa y sus resultados, que han permitido incluir a un número considerable de usuarios tradicionalmente olvidados por no ser solventes, permiten matizar esta crítica.

La segunda crítica es de mayor alcance y se refiere a la falta de difusión de este programa a otras regiones. Sólo la región metropolitana de Buenos Aires se beneficia de este programa. Esto se debe en gran medida a razones electorales, ya que el gobierno se niega a financiar programas similares en las regiones en manos de los partidos de la oposición, y casi un tercio de los votantes viven en la región del Gran Buenos Aires.

Este matiz nos recuerda que el agua sigue siendo un objeto eminentemente político y politizado, y que la universalización de la red sigue estando condicionada tanto por las condiciones socioeconómicas como por la voluntad política. Esta es una de las lecciones que hay que aprender del programa Agua Mas Trabajo y de la visión pro-pobre de la política pública que simboliza: el actor público sigue siendo absolutamente central y juega un papel decisivo en la extensión de las grandes infraestructuras de red. Cuando los operadores privados ven restringido su margen de maniobra por la exigencia de solvencia de los usuarios, a menudo sólo el actor público puede asumir la carga de estas obras necesarias para construir una red que incluya a toda la población. Este es el modelo sobre el que se construyeron las redes de los países desarrollados⁵ y que han permitido el acceso universal a los servicios urbanos esenciales. Sin embargo, la ejecución de este tipo de proyectos sigue dependiendo de la voluntad política y la capacidad financiera de las autoridades públicas.