Directiva de servicios : invertir el proceso

Pierre Bauby, 2005

Desde 2004, las instituciones europeas debaten un proyecto de directiva destinado a completar el mercado interior de los servicios para que su prestación sea tan « fácil en la Unión como en un Estado miembro », ya que estas actividades son las que ofrecen mayor potencial de crecimiento y empleo (generan el 70% del PIB y del empleo en Europa y son objeto de sólo el 20% de los intercambios comerciales entre Estados miembros). El proyecto, elaborado por el ex comisario europeo Frits Bolkestein, tiene como objetivo, en primer lugar, facilitar el establecimiento de empresas de servicios en toda la Unión (ventanillas únicas, simplificación de los regímenes de autorización, reconocimiento mutuo, etc.).

La propuesta de Directiva es consecuencia del informe sobre el « Estado del mercado interior de servicios » presentado por la Comisión en julio de 2002. Este informe elaboró un inventario de los obstáculos que siguen existiendo para la creación de un auténtico mercado interior de servicios. La Directiva no se aplicaría a los servicios financieros, a los servicios y redes de comunicaciones electrónicas ni a los servicios de transporte, puesto que ya están cubiertos por una iniciativa comunitaria específica. En el ámbito de la fiscalidad, la directiva se aplica a las medidas fiscales que no están ya cubiertas por un instrumento comunitario.

Principio del país de origen

A continuación, pretende eliminar los obstáculos a la libre circulación de servicios, en particular mediante la aplicación del llamado principio del país de origen. El artículo 16 de la propuesta de Directiva es muy importante. Permite que « los prestadores [de servicios estén] sujetos únicamente a las disposiciones nacionales de su Estado miembro de origen ", independientemente del Estado miembro en el que se ofrezca el servicio. Este principio es contrario a la integración económica y social comunitaria « de arriba abajo » y priva a los Estados de un derecho de control sobre la calidad del proveedor de servicios, lo que fomenta el dumping social y fiscal. Algunos ven en este proyecto una amenaza para los servicios públicos franceses prestados por el Estado empleador-productor, ya que las empresas privadas tendrían un acceso ilimitado al territorio francés. Por último, refuerza el debate sobre el respeto del principio de subsidiariedad.

En el artículo 17 se enumeran las excepciones al principio del país de origen. Así, quedan excluidos los servicios postales y los de distribución de electricidad, gas y agua (en consecuencia, la Directiva es aplicable a otras partes de los servicios de estos sectores).

La protección de los trabajadores en cuestión ?

Los empleados desplazados por más de un año o los contratados localmente por una empresa extranjera estarían sujetos a la legislación laboral del país de origen, lo que introduciría una discriminación prohibida por la Carta de Derechos Fundamentales entre trabajadores de distintas nacionalidades.

Por otra parte, el principio del país de origen no se aplica a las cuestiones cubiertas por la Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores, pero los considerandos de esta Directiva sí hacen referencia a la necesidad de aclarar el reparto de funciones y tareas entre el Estado miembro de origen y el Estado miembro de desplazamiento, Esto permitirá « facilitar el ejercicio de la libre circulación de servicios, en particular mediante la supresión de determinados procedimientos administrativos desproporcionados, al tiempo que se mejora el control del cumplimiento de las condiciones de empleo y trabajo de conformidad con la Directiva 96/71/CE ». Sin embargo, el control de las condiciones de trabajo de las personas desplazadas puede resultar difícil cuando ya no es necesario que los proveedores de servicios y sus empleados presenten determinadas autorizaciones, declaraciones y documentos sociales.

También se establecen excepciones transitorias hasta la creación de instrumentos de armonización para las actividades de juego, así como para el dinero en efectivo en tránsito y el acceso a las actividades judiciales de cobro de deudas (para estos dos últimos puntos, las excepciones dejarán de ser válidas en cualquier caso después del 1 de enero de 2010).

Por lo tanto, este proyecto ignora las profundas diferencias de situaciones que existen hoy en día en la Europa de los 25, sin proponer el desarrollo de una armonización progresiva. En estas condiciones, se corre el riesgo de que se generalicen diferentes formas de dumping (fiscal, social, derechos de los consumidores, etc.) en detrimento tanto de los consumidores como de los trabajadores.

Por lo tanto, es esencial invertir el enfoque y comenzar con una armonización progresiva, en particular hacia los nuevos Estados miembros.

El principio del país de origen también plantea una serie de cuestiones específicas en el ámbito de los servicios públicos. Los Estados miembros tienen la facultad de definir los objetivos y métodos de organización de los servicios públicos dentro de su jurisdicción. ¿Qué pasaría si ese servicio lo prestara una empresa de un país en el que esa actividad no estuviera sujeta a las mismas obligaciones?

Para resolver estas dificultades, la Directiva prevé una serie de excepciones parciales (transporte, telecomunicaciones, servicios postales, distribución de electricidad, gas y agua, etc.), que la Comisión estaría dispuesta a ampliar. Sin embargo, la mayoría de los servicios sociales y sanitarios públicos estarían cubiertos por la directiva.

¿Qué relación con los servicios de interés general?

La cuestión de los SIG sólo aparece en la introducción explicativa general (que no tiene valor jurídico): no se hace ninguna referencia a ellos en los considerandos ni en la propia Directiva. Quedan explícitamente excluidos todos los servicios que la autoridad pública presta gratuitamente en el ejercicio de su misión. En efecto, se trata de todos los SIG, la educación, la sanidad (a la que se dedica específicamente el artículo 23), la cultura, los servicios sociales, etc.

Esta propuesta de Directiva plantea interrogantes cuando sabemos que los debates sobre los SIG están en marcha (Libro Verde y luego Libro Blanco de la Comisión, posible marco jurídico comunitario para los SIG…). La coherencia de esta directiva con la legislación existente o en curso a nivel comunitario es un requisito previo esencial para cualquier entrada en vigor.

La Directiva no pretende abordar las cuestiones relacionadas con los SIG y el derecho laboral « como tales », pero en última instancia tendrá un impacto indirecto en estos ámbitos fundamentales.

De hecho, los servicios públicos (servicios de interés general en lenguaje comunitario) deberían quedar excluidos del ámbito de aplicación de la directiva mientras un marco jurídico general para ellos (del que se habla desde hace años sin avanzar realmente) no defina las normas específicas necesarias para su existencia : la prevalencia de los objetivos de interés general sobre el derecho de la competencia, los derechos de las autoridades públicas a definir los servicios públicos bajo su jurisdicción, la libertad de elección de los métodos de gestión, la garantía de la financiación a largo plazo de las inversiones y la compensación de las obligaciones de servicio público, la evaluación pluralista de las prestaciones, los derechos de los consumidores, etc.

Actualidad - Noviembre de 2005

La directiva se está debatiendo actualmente en el Parlamento, que la ha asumido. Evelyne Gebhardt (PSE, Alemania) es la encargada de presentar un informe completo al Parlamento. El 24 de mayo presentó a la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor del Parlamento Europeo la segunda parte de su informe sobre la propuesta de directiva de servicios. El 22 de noviembre, la Comisión de Mercado Interior del Parlamento Europeo aprobó su informe sobre la propuesta de Directiva de Servicios por 25 votos a favor, 10 en contra y 5 abstenciones.

La primera parte del informe propone la exclusión de los servicios de interés general, la sustitución del principio del país de origen por el reconocimiento mutuo para los servicios transfronterizos y la introducción del principio del país de destino para determinados servicios. Las propuestas contenidas en la segunda parte van en la misma línea. Prevén el refuerzo del papel de la ventanilla única destinada a facilitar los trámites administrativos, que se extendería a las empresas que deseen ofrecer sus servicios temporalmente en un Estado miembro determinado. Debería ser plenamente operativo, a más tardar, cuatro años después de la entrada en vigor de la directiva, el aumento de la competencia de los Estados miembros de destino en lo que respecta al sistema de autorización. Los Estados miembros ya no tendrían que justificar sus regímenes de autorización, podrían revocar una autorización y las empresas tendrían que tener una respuesta para iniciar sus actividades. La sustitución del principio de la « lista negra » de requisitos que los Estados miembros tendrían que suprimir inmediatamente, permitiendo a los Estados miembros exigir a las empresas que demuestren que sus servicios responden a una necesidad económica.

La reducción de la « lista gris » de requisitos nacionales que deben evaluarse y posiblemente suprimirse si se consideran discriminatorios, no justificados por razones de interés público o no proporcionados, y un periodo transitorio mínimo de cuatro años. Los Estados miembros también podrán limitar el número de puntos de venta autorizados en una región, fijar precios máximos o mínimos, prohibir la venta por debajo del coste y respetar las directivas sectoriales. Las modificaciones van acompañadas de un considerando que justifica los cambios propuestos.

Además, Evelyne Gebhardt sostiene que el principio del país de origen está en contradicción con el artículo 50 del Tratado CE, según el cual los prestadores de servicios extranjeros deben recibir el mismo trato que los nacionales del país en el que prestan los servicios, y que la lista de servicios cubiertos por la directiva es indicativa y no exhaustiva.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de E. Gebhardt, ponente del proyecto, los diputados se negaron a excluir los servicios de interés económico general (SIEG) del ámbito de aplicación de la directiva. No obstante, el principio de inclusión de los SIEG incluye una serie de excepciones, como los juegos de azar, los servicios audiovisuales, las profesiones y actividades relacionadas con el ejercicio de la autoridad y los servicios sanitarios. En general, los SIEG están exentos del principio del país de origen (artículo 16) y del procedimiento de evaluación (artículos 14 y 15). El principio del país de origen (COOP), defendido por el derecho, se ha mantenido, pero el Estado de destino puede exigir condiciones específicas de orden público, seguridad, protección del medio ambiente o de la salud para el ejercicio de una actividad de servicios.

La inclusión de los SIEG se aprobó por dos votos, lo que permite esperar que la votación en el pleno (enero de 2006) pueda ser diferente. Por su parte, E. Gebhardt se ha abstenido en la votación por considerar que la definición del principio del país de origen elegida crea inseguridad jurídica, y con la esperanza de mantener la puerta abierta a futuras negociaciones de aquí a la sesión plenaria del Parlamento en enero de 2006.

Mientras la directiva pasa por el proceso de reglamentación de la UE, las organizaciones de la sociedad civil se movilizan al considerarla una amenaza real para los servicios públicos y el derecho laboral. En Bruselas, la primavera pasada, una sesión de trabajo sobre la directiva precedió a una marcha de protesta. Actualmente, los sindicatos y las organizaciones ciudadanas francesas se reúnen para participar en esta dinámica y hacer oír la voz de los ciudadanos ante los eurodiputados.