La construction des indicateurs : un enjeu majeur pour l’Alliance et pour la gouvernance

Pierre Calame, octubre 1998

« Chers amis,

Je vous souhaite la bienvenue dans les locaux parisiens de la Fondation. J’espère que vos travaux vont être particulièrement féconds, fructueux et comme il me l’a été demandé, j’aimerais en introduction vous situer ces travaux par rapport à la dynamique d’ensemble de l’Alliance pour un monde responsable et solidaire. Il ne s’agit pas en effet d’une réunion isolée appelée à seulement avoir une traduction intellectuelle mais une contribution à une dynamique internationale dont un certain nombre d’entre vous, à commencer par le Groupe de Lausanne, êtes des acteurs dynamiques et cette insertion du travail de ces trois jours dans ce processus international me paraît définir ce que l’on pourrait appeler le cahier des charges de votre travail ou les attentes et les attendus de votre travail.

Je ne présenterai pas ici en détail l’Alliance ; j’imagine que les uns et les autres, même ceux qui n’êtes pas familiers de cet univers, la situez, sinon des documents en français et en anglais sont ou seront bien entendu disponibles. Mes propos introductifs porteront sur trois points :

• I. Quelle est la place de la réflexion des indicateurs dans l’Alliance ?

• II. Ensuite quelles questions j’aimerais partager avec vous à propos des indicateurs complétant les questions remarquablement formulées dans le document introductif par Betty Nguyen et Manola Rauss ;

• III. Enfin dire quel est le champ qui me paraît être celui de notre investigation sur les indicateurs en fonction des orientations de l’Alliance.

I. La place des indicateurs dans l’Alliance

Premier point : l’Alliance est une démarche citoyenne. Les réflexions, travaux qui nous ont conduits à lancer cette Alliance au début 1994 sont partis du constat de la très grande difficulté des États-Nations et de leurs regroupements interétatiques à se mettre à l’échelle des mutations que nous allions devoir vivre et c’est pourquoi dans le cadre de la voie sectorielle de l’Alliance sur laquelle je reviendrai, un des chantiers s’intitule «Comment mettre en place les moyens indépendants d’une évaluation de l’état de la planète ?  » . Nous aurons donc à réfléchir à ce que veut dire cette indépendance, que peut être une démarche de citoyens par rapport à ces indicateurs alors même que nous sommes familiers d’une production d’indicateurs par des appareils publics statistiques ou étatiques.

Deuxièmement, l’Alliance est une démarche mondiale mais qui insiste très fortement sur la nécessité de partir de la diversité de nos cultures et de nos contextes. Ceci me paraît interpeller la question des indicateurs de deux manières au moins. D’abord la question de la place de la mesure dans nos sociétés : nous disons en Occident «Ce qui ne se mesure pas ne se gère pas »  : la formule est un peu simple, un peu caricaturale mais l’expérience de tous les jours montre l’importance de notre culture de la mesure, de la culture du faire et de la culture de l’avoir dans nos sociétés. Quelle est la place des indicateurs dans d’autres cultures ? Quelle est la place de la mesure dans d’autres cultures ? C’est un point sur lequel j’espère votre groupe interculturel nous éclairera. Deuxièmement, en ce qui concerne la diversité des contextes, que s’agit-il de mesurer en priorité ? Notre définition des priorités est-elle celle des autres sociétés ?

Troisièmement, la plate-forme pour un monde responsable et solidaire qui a constitué le point de départ de l’Alliance met l’accent avant tout sur une crise des relations. Nous disons que trois crises sont imbriquées : des relations entre les êtres humains, des relations entre les sociétés, des relations entre l’humanité et la biosphère. Or, je reviendrai là dessus dans mes questions méthodologiques, les indicateurs ont énormément de difficultés à mesurer les relations. Comment allez-vous explorer cette question des relations ?

Quatrièmement, la conviction que nous avons exprimée dans la plate-forme puis dans l’Alliance est que nos sociétés vont être confrontées dans les prochaines décennies, dans le prochain siècle, à des mutations qui sont probablement de même ampleur que celles qui nous ont fait passer du Moyen âge à l’âge moderne. Ce qui veut dire que ces mutations ne se situeront pas seulement dans un domaine mais concerneront à la fois les valeurs, l’éducation, les sciences et les techniques, les modes de produire, de consommer, d’échanger, la manière par laquelle les sociétés se gouvernent et les rapports entre l’homme et la biosphère. Il est loin d’être acquis que le système actuel d’indicateurs reflète ces quatre grands domaines et soit en mesure d’être un outil utile d’appréciation de l’ampleur des mutations et de suivi de l’évolution de ces mutations. Donc nous aurons à dire, vous aurez à dire sur quoi les efforts majeurs devraient, selon vous, porter.

La rencontre de votre groupe se situe à l’intérieur de ce que nous appelons la voie sectorielle de l’Alliance. L’Alliance, comme le savent la plupart d’entre vous, se construit pour exprimer les différentes facettes de la diversité selon trois voies convergentes : une voie que nous appelons géoculturelle à partir de groupes locaux, une voie collégiale à partir des différents milieux et une voie sectorielle à partir des différents défis ou des différents chantiers. De manière très significative, la question des indicateurs constitue un chantier de la voie sectorielle, le 8.6 très exactement, «Comment mettre en place les moyens indépendants d’une évaluation de la planète ?  » . De manière significative, il est rangé dans un chapitre qui concerne la gouvernance de la planète. Donc une des questions majeures que vous aurez, je pense, à traiter est de savoir quels sont les indicateurs les mieux à même d’aider à construire, dans une démarche aussi démocratique que possible, une gouvernance de la planète.

II. Quelques questions sur les indicateurs

Je voudrais maintenant évoquer quelques interrogations personnelles sur les défis des indicateurs. Je laisserai de côté le défi déjà évoqué de la place de la mesure dans l’Occident, qui me paraît une question en soi sur lequel je ne voudrais pas revenir mais sur lequel vous aurez sans doute à revenir de façon interculturelle.

Première question sur les indicateurs : mesure-t-on ce qui est important ou ce qu’on peut mesurer ? Je pense que beaucoup d’entre vous êtes familiers de cette parabole de l’ivrogne qui cherche sa clef sous un réverbère (c’est la nuit), on lui dit «Est-ce que vous avez perdu votre clef sous le réverbère ?  » . Il répond « Non, mais c’est là qu’il y a de la lumière » . Il est clair que le problème n°1 des indicateurs est qu’il faut qu’ils puissent être établis. Ma pratique des institutions internationales me suggère que les besoins en données chiffrées sont tels dans beaucoup de structures internationales qu’on n’hésite pas à utiliser des informations étatiques ouvertement fausses plutôt que d’assumer le risque de l’incertitude. De la même manière et c’est un problème qui vous est très familier, dans la plupart des sociétés, la manière dont est mesuré le produit intérieur brut en laissant de côté le travail familial et l’économie informelle donne une image extraordinairement déformée du monde que seul le souci de certitude nous fait avaler tout cru. Donc première question les indicateurs relèvent-ils de la parabole de l’ivrogne ?

Deuxième question : indicateurs et rapports de pouvoir. Dans la mesure où la production de données est profondément en rapport avec des appareils de pouvoir, quels sont les rapports de pouvoir, quels sont les rapports entre le pouvoir et la société qui s’établissent à propos des indicateurs. Je vous en donnerai un exemple qui est l’usage des mesures par satellite qui se développent et qui sont présentées comme le fin du fin de la mesure. J’ai engagé personnellement en France une polémique sur cette question à partir d’une phrase très simple des promoteurs de ces mesures en disant « Ça nous permet d’avoir des données sur les quartiers où la force publique n’ose plus s’aventurer » . En d’autres termes, nous sommes dans un cas extrême où, par la manière même de construire les indicateurs, les pouvoirs institués reconnaissent qu’une partie de la société leur est devenue si étrangère que l’entrée en contact n’est même plus possible. Et je pense que nous aurons à réfléchir, vous aurez à réfléchir sur la manière dont cette construction de données reflète des rapports de pouvoir et les interroge.

Troisième question : indicateurs, autonomie et citoyenneté. Puisque nous envisageons une démarche citoyenne, comment nous inspirer des différents mouvements d’autonomisation de la construction de mesures par rapport aux appareils étatiques? Je voudrais d’abord souligner que cette question n’est pas nouvelle. Nous avons à la regarder peut-être avec de nouveaux yeux mais elle n’est pas nouvelle. Vous vous souvenez peut-être d’une formule d’un Président des États-Unis, Clinton je crois, qui disait «Il y a plus puissant que le Président des États-Unis, c’est le Président de Standards&Poors » . Standards&Poors est une société privée de cotation du risque notamment des obligations publiques. Le déclassement par Standards&Poors d’un emprunt de classé « AAA » à quelque chose d’un peu en dessous, est de nature à induire pour un État une augmentation du taux d’intérêt de 0.5%, d’1% voire plus. Des systèmes de cotation décisifs pour l’économie ne sont déjà pas publics mais sont autonomes. Il ne faudrait pas croire qu’on réinvente la poudre, comme on dit en français, en disant que nous devons maintenant passer à des indicateurs citoyens : cette question de l’existence d’indicateurs autonomes est une question ancienne et qui mérite d’être approfondie. On peut en dire autant, même si le rapport entre le public-privé est là plus subtil, d’indicateurs qui jouent un rôle croissant dans l’économie : les ISO normes mesurent des processus de production. Ces normes ISO sont construites dans le cadre d’associations théoriquement privées mais elles se mettent à peser un poids dans les marchés publics. Donc la réalité de l’impact d’indicateurs indépendants sur l’économie est déjà une réalité ancienne et fondamentale. On peut en dire autant d’autres indicateurs que, dans le sens commun, nous qualifierons plus volontiers de citoyens. Je pense que dans l’évolution des relations entre les pays par exemple, le travail d’Amnesty International a contribué de manière considérable à la mise en perspective des rapports entre les pays. Vous aurez à réfléchir à la capacité d’organisations autonomes à peser sur les représentations et sur les décisions y compris publiques à travers des indicateurs.

Quatrième question : les rapports entre la mesure et la représentation du monde. Je suis frappé de l’importance de la mesure dans ces représentations et de la manière dont cela oriente notre lecture et nos décisions. Je voudrais en prendre deux exemples d’ailleurs bien connus de vous tous et uniquement à seule fin d’une mise en perspective. Le premier est bien entendu, le passage d’indicateurs de production nationale brute ou de production par habitant, le PIB à des indicateurs de bien-être. Vous connaissez sans doute les travaux de Robert Ayres et de son école montrant qu’en même temps que le PIB américain ne cessait de croître, les indicateurs de bien-être ne cessaient de stagner ou de décroître. Il est bien clair que, sans parler des indicateurs de développement humain que Betty a longuement rappelés dans son document, cela contribue à changer notre regard sur le monde. Je voudrais prendre un autre exemple : selon que l’on prend comme indicateur dans les rapports avec les pays en développement la dette extérieure ou le rapport entre la dette extérieure et les avoirs des nationaux de ce pays à l’étranger, notre regard sur la situation va changer radicalement. Quand on dit, par exemple en Argentine, la dette extérieure est de tel pourcentage du PIB, la charge de la dette, tel pourcentage, on a un premier regard sur l’Argentine. Quand on dit en Argentine, les avoirs des Argentins à l’étranger représentent 110% ou 120% ou 130% de la dette extérieure, le regard change complètement pour dire « Qu’est-ce qui se joue en Argentine ?  » . On voit le poids considérable et donc la responsabilité politique que cela représente de choisir un indicateur, les regards vont changer radicalement.

Cinquième question : le rapport entre la mesure et l’émotion. Nous en avons un exemple tout récent avec l’enquête, largement évoquée dans les journaux français, qui a été faite sur les usagers de l’Internet. Plein débat médiatique sur Internet, nouvelle société mondiale, etc. Et voilà que l’étude conclut que les fanatiques d’Internet, les drogués d’Internet se sentaient plus seuls que ceux qui ne l’utilisaient pas. Grand émoi puisque Internet est censé relier évidemment. Ce qui m’a beaucoup frappé, c’est que c’est seulement en toute fin d’article, du moins dans les journaux français, que figurent les chiffres. Les chiffres montraient des écarts extrêmement faibles. Très difficiles à interpréter. Mais ça fait sept ou huit fois maintenant que j’entends autour de moi citer cet article comme une démonstration que décidément Internet aboutit à la destruction des relations humaines. Je suis frappé de voir combien les informations chiffrées dénaturent : une enquête sur 200 personnes et des données relativement peu significatives, parce qu’elles sont attendues, parce qu’elles correspondent à une anxiété populaire (en entendant par «populaire » , nous tous) suscitent subitement un impact. Je dois dire que dans une société mondialisée de l’information en temps réel, je crois que la question de publication d’indicateurs correspondant à l’émotion est une responsabilité politique et sociale qui me paraît de plus en plus lourde. Je crois qu’il serait important que vous vous penchiez sur cette question.

Sixième interrogation : le rapport entre la mesure et la décision. J’imagine que la crise financière internationale et les débats sur le rôle du FMI par rapport à la crise asiatique et russe occuperont une part de vos discussions. Je crois extrêmement intéressant de regarder la nature des indicateurs auxquels le FMI avait officiellement droit d’accès en fonction non pas du besoin de connaître et de prévenir des crises mais en fonction de l’interdiction de l’ingérence internationale dans les affaires intérieures. On a en vraie grandeur un dispositif international où les conditions de traitement et d’accès à l’information liées non pas à des considérations de compréhension du domaine mais liées à des considérations de règles politiques de relations internationales va pré-construire le dispositif d’intervention. On pourrait en dire autant à propos des mesures préconisées pour l’avenir. Je sais qu’une partie d’entre vous êtes très attentifs à cette question, entre flux financier et crise. Je vois dans les discours publics une confusion extraordinaire entre la mesure et l’analyse des causes. En permanence on confond le sismographe qui enregistre avec amplification un certain nombre de phénomènes et la cause du tremblement de terre. Le rapport entre mesure et décision me paraît très problématique et mérite d’être approfondi. Je voudrais en donner deux autres exemples dans des champs moins collectifs et moins dramatiques. Nous voyons comment les systèmes de financement de la santé, de paiement des soins amènent, en tout cas dans nos sociétés, à créer des nomenclatures extrêmement strictes des types de soin pour des fins de gestion qui à leur tour ont des conséquences considérables sur la manière de regarder la santé, de situer la santé curative par rapport à la santé préventive et de renvoyer des approches plus globales de la santé dans le champ du non perçu, du non mesuré, donc du non existant. Troisième exemple, l’information des consommateurs, c’est un indicateur qui s’adresse cette fois à la décision individuelle. Il est clair que la bataille commerciale sur les organismes génétiquement modifiés va être notamment une bataille d’étiquetage. Sera-t-on obligés ou non de mettre sur les boîtes «Peut contenir des OGM »  ? Selon que ce sera une obligation ou non, compte tenu des problèmes de traçabilité, donc d’incapacité à apprécier qu’il y en a ou pas, cela va informer le consommateur et peser probablement pour une durée que j’ignore mais probablement pendant pas mal d’années, sur les choix des consommateurs. Donc autour des indicateurs, il est évident que des bagarres économiques considérables s’engagent parce que le rapport entre indicateur et décision individuelle est très fort.

Septième question : la mesure et l’éthique. Dans le cadre de l’Alliance, un autre chantier porte sur la possibilité de formuler à travers la diversité des cultures et des civilisations des valeurs communes. Cette recherche n’est en rien une hypothèse philosophique, métaphysique, affirmant que les sociétés humaines à travers leurs différences vont vers un même universel. Notre propos est beaucoup plus limité. Nous savons que nous aurons la planète à gérer ensemble ; il faudra bien qu’on se mette d’accord sur un certain nombre de principes. Vous pourrez si vous le souhaitez disposer du texte qui est l’état actuel du travail sur la Charte de la Terre mais il est clair qu’une telle charte n’a de sens que si elle se traduit dans les différents milieux en code de conduite. Question : comment ces codes de conduite peuvent-ils être autrement que des paroles verbales comme on dit en langage populaire, des beaux discours sur la transparence, sur l’équité, sur tout ce qu’on voudra, sur la précaution mais se traduire en mesures. Vous serez renvoyés à la question des rapports entre mesure et éthique.

Huitième question : la mesure des relations. Je crois que c’est une question très difficile. Je prendrai exprès deux exemples dans deux champs tout à fait différents les uns des autres. Une étude a été faite par des anthropologues il y a quelques années sur le monde paysan haïtien et sur la productivité du travail agricole en Haïti. L’étude montrait que 30% du temps était tout simplement consacré à l’entretien de la relation sociale, comme un élément central de la reproduction de la société. Il est clair que ce ne sont pas des études du rapport entre heures de travail et production de manioc qui permettraient de mettre ces choses en évidence !

Deuxième exemple que vous connaissez sans doute bien, les travaux d’Emmanuel Ndioné au Sénégal sur l’économie populaire. Emmanuel a été l’un des premiers à écrire et donc faire connaître (car l’écrit pèse d’un grand poids dans la diffusion des idées) que peut-être la rationalité des femmes des quartiers populaires sénégalais n’était pas celle des économistes de la Banque mondiale mais qu’il y avait bien une rationalité et qu’elle avait rapport avec la gestion du risque. Les femmes vivant dans des situations précaires considéraient que l’investissement prioritaire était l’investissement dans la relation avec les autres parce que c’était la seule vraie garantie contre le risque. Comment des indicateurs sont-ils capables de ne pas passer à côté de cette question de la relation ?

Mais pour que vous ne pensiez pas que cette question de la relation est propre aux pays du Sud, j’en donnerai un autre exemple que René Loubert a bien connu aussi : les outils de gestion dans les entreprises. La plupart des entreprises sont dans une contradiction dont il n’est pas si simple de sortir. Les outils de gestion ont mis l’accent pendant longtemps sur la productivité individuelle, notamment la productivité ouvrière qui était plus simple à mesurer que la productivité du siège social. Or dans des entreprises, c’est la qualité des rapports entre les uns et les autres qui crée in fine l’efficacité de l’entreprise. Les systèmes gestionnaires prétendument objectifs mesurant la productivité individuelle, ont toutes les possibilités de passer à côté de l’essentiel. Alors on se rattrape par des primes d’équipe, mais je trouve que c’est un exemple intéressant de notre difficulté à saisir la relation. Si, comme nous le pensons les uns et les autres, nous devrons aller vers un progrès humain qui revalorise l’être après une période où nous avons valorisé presque exclusivement l’avoir, où nous devons gérer la complexité donc privilégier la relation, cette question de la mesure des relations va être de plus en plus pressante.

Neuvième question : la mesure et les institutions. On peut observer que l’essentiel des mesures qui servent aux indicateurs est le produit d’institutions publiques. J’ai eu l’occasion d’animer au plan national français une réflexion sur la connaissance des sans-abri : les gens qui même dans les pays riches, se trouvent privés d’une demeure permanente, d’un logement permanent. On est extrêmement frappé dans ce domaine par le très grand nombre d’indicateurs. Nous avons fait un colloque européen sur ces questions. Il en est ressorti que tous ces indicateurs avaient comme caractéristique d’être produits par des informations dont les institutions qui traitaient les sans-abri avaient besoin pour leur gestion. Ce que nous saisissions, ce n’était pas une réalité sociale, c’est la projection d’une multitude d’institutions sur cette réalité. Quand on mettait tout cela bout à bout, ça rendait la réalité sociale incompréhensible. Ce n’est pas le déficit d’indicateurs qui était en cause, c’est le mode même de production de ces indicateurs.

III. Quel est le champ qui paraît être celui de l’investigation sur les indicateurs en fonction des orientations de l’Alliance.

Voilà quelques questions que je voulais partager avec vous comme point de départ possible d’une interpellation de ce que nous avons à faire. Quels sont les champs que vous allez avoir à explorer de mon point de vue pendant ces trois jours ? Ce sera de façon privilégiée les champs de mutation sur lesquels nous sommes engagés à travers l’Alliance. Là aussi le document, s’il n’a été diffusé avant, de la voie sectorielle de l’Alliance est à votre disposition. C’est un document timide et provisoire si je puis dire qui a simplement une valeur d’étape dans le travail : comment désigner ensemble à l’échelle internationale les choses sur lesquelles nous voulons travailler ? Depuis l’assemblée 97 de l’Alliance, nous avons pris l’habitude de les regrouper en quatre blocs :

Premier bloc : valeurs, éducation, sciences et technologies.

Je signale à ce sujet qu’au moment même où vous vous réunissez, se tient à l’Unesco la Conférence mondiale sur l’enseignement supérieur, que le collège « Jeunes » de l’Alliance, le réseau de jeunes de l’Alliance y a dix représentants, qu’ils ont travaillé toute la semaine dernière pour élaborer leur point de vue sur l’enseignement supérieur. Ils ont noté l’écart entre un discours prétendu objectif, qui repose sur l’hypothèse que le nombre de gens ayant un diplôme d’éducation supérieure est un élément décisif du développement, et la réalité qu’ils vivent : dans des pays comme le Tchad, où le système d’enseignement supérieur tire les jeunes élites en dehors de leur société, la question se pose tout bêtement de savoir si pour se développer il ne faut pas supprimer l’enseignement supérieur ! On voit à quel point sur ces champs de l’éducation, la question des indicateurs, que mesure-t-on et pourquoi est clé et je fais confiance à l’Unesco pour sortir avec une déclaration corporatiste montrant que décidément l’enseignement supérieur tel qu’il est est un facteur décisif du progrès humain.

Deuxième bloc : tout ce qui touche à la socio-économie, la production, l’échange, la consommation, etc. Je voudrais illustrer les défis par une donnée extrêmement simple.

Nous avons l’habitude pour des raisons fiscales en Europe, de calculer la valeur ajoutée, c’est-à-dire la part de travail humain dans les biens. C’est cela qui est taxé. En fait, réfléchissons à l’avenir de la consommation, en partant d’une situation bien connue où 20% des êtres humains consomment 80% des ressources de la biosphère. Il est clair que ce n’est pas en réduisant globalement la consommation que nous y arriverons. Et, ce, pour une raison simple : consommer, c’est consommer le travail des autres et c’est donc rentrer en relation avec eux. Si donc au nom d’une réduction indifférenciée de la consommation, nous disions « il faut baisser notre consommation » , on contribuerait à accroître l’exclusion. Le fond du problème - et là nous sommes typiquement dans le champ des indicateurs- c’est de distinguer dans la consommation ce qui est bonne consommation, l’appel à l’autre, de ce qui est consommation destructrice, l’absorption de ressources non renouvelables de la biosphère. Un ensemble de travaux ont été faits par les Allemands, par les Canadiens sur la mesure de la quantité matérielle consommée à l’intérieur de la consommation totale ou sur l’empreinte écologique des sociétés. Je crois que vous aurez à discuter de tous ces outils qui permettent de mettre le doigt, à l’intérieur d’un champ indifférencié au départ, sur ce qui est bon et ce qui est mauvais. Le même problème se posera pour l’écologie industrielle. Vous savez que dans les processus industriels on raffine l’analyse de la productivité ou des résultats financiers de l’entreprise mais il y a 30% des matières entrant dans l’entreprise dont on ne sait tout simplement pas ce qu’elles deviennent. Il y contraste entre la finesse des mesures d’un côté et la faiblesse des mesures de l’autre. Je pense qu’il sera fondamental d’essayer d’apprécier les outils de mesure capables de nous rapprocher de la notion d’agriculture durable, écologie industrielle, mode de vie durable, etc.

Troisième bloc : la gouvernance. Comment les sociétés humaines vont-elles se gérer depuis le niveau le plus local ? Comment doit-on gérer dans l’avenir un territoire jusqu’au niveau mondial ? Quel avenir pour les formes de régulation internationales ? Vous aurez à dire à la fois quels sont les indicateurs utiles, possibles pour mesurer la qualité de la gouvernance mais aussi quels sont les indicateurs qui seraient les plus propices à soutenir une telle gouvernance ?

Quatrième bloc : les rapports entre l’homme et la biosphère. Dans ce domaine la présence d’Alain Ruellan pour les sols et de Larbi Bouguerra pour l’eau, nous garantit que les points de départ de la réflexion seront particulièrement affûtés.

Il est assez grossier de ma part à la fois de me borner à vous accueillir et de vous donner un programme de travail qui pourrait représenter dix ans de rencontres de votre part mais je voulais quand même échanger avec vous les quelques questions que je me posais et mettre votre travail dans une perspective globale. Merci. »