Ciudades y territorios circulares: de la teoría a la práctica

Note rapide n° 822

Martial Vialleix, Léo Mariasine, noviembre 2019

Institut Paris Région (IAU)

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La Universidad de Montreal y el Instituto del Medio Ambiente, el Desarrollo Sostenible y la Economía Circular (Eddec) lanzaron la primera edición de la escuela internacional de verano « Ciudad, territorio, economía circular » en junio de 2019. En colaboración con la Universidad Libre de Bruselas y el Labex Futurs urbains-Ifsttar de la Universidad Paris-Est, esta escuela tiene como objetivo formar a los actores de la economía circular, utilizando Montreal, París y Bruselas como lugares de experimentación. Así pues, la presente Nota pone en perspectiva los talleres realizados y los proyectos descubiertos durante esta sesión. Porque si los espacios urbanos concentran los problemas ambientales, también son considerados como líderes que experimentan con soluciones. En efecto, la economía circular está emergiendo como un medio más operativo para guiar la transición ecológica, hasta el punto de que la « circularidad » tiende a confundirse con la sostenibilidad, o incluso a sustituirla [Prendeville y otros, 2018]. La aplicación de los principios y valores de esta economía a la escala de las ciudades y territorios, es decir, la búsqueda de una planificación urbana más sobria y circular, exige un cruce de tres aspectos fundamentales:

• una gestión más sostenible de los recursos basada en las « 4 R »: reducir los flujos que entran en el territorio; reutilizar y volver a utilizar los recursos llamados « desechos »; reciclarlos [Arnsperger, Bourg, 2016], favoreciendo al mismo tiempo el uso de materiales en lugar de energía (el llamado uso « en cascada », Léxico);

• la mitigación del cambio climático y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) inducidas por la huella de carbono y material de las ciudades [Athanassiadis et al., 2019];

• el aumento de la proporción de recursos controlados en un territorio determinado [Lorrain y otros, 2018] con una doble capacidad de recuperación: a corto plazo con la seguridad del suministro, y a largo plazo con la capacidad de los territorios para extraer, producir, transformar y consumir recursos localmente.

En el corazón de la transición ecológica: la diversidad de proyectos y actores en la circularidad

La circularidad se expresa a través de un primer tipo de proyecto que reúne a los actores que lo hacen objetivo, tanto por razones ambientales como en una lógica de reducción de costos. Estos proyectos pueden incluirse en el registro de planificación urbana operacional (Léxico) y también pueden encontrarse en los enfoques de ecología industrial. Lo que tienen en común es una forma de « sacudir los códigos existentes », recurriendo a enfoques experimentales pioneros, que a veces llegan hasta los límites tecnológicos e institucionales del sistema. Entre los ejemplos de este tipo de proyectos cabe citar: el ecobarrio de La Vallée en Châtenay-Malabry, construido en el antiguo emplazamiento de la École centrale; la reconversión del baldío de KDI en La Courneuve, en el emplazamiento de la empresa de comercio de productos metalúrgicos; pero también los planteamientos de simbiosis industrial en Europa y en Quebec, etc. Estos proyectos suelen ser fomentados por instituciones territoriales a diversas escalas. La escuela de verano permitió observar que, bajo el impulso de la Unión Europea, las ciudades europeas son líderes en la aplicación de políticas de economía circular. Este es un importante punto de ruptura con respecto a la situación de América del Norte, donde la integración de los principios de circularidad no está todavía tan presente en la agenda.

Un segundo tipo de proyecto reúne a todos aquellos en los que la circularidad y la economía social y solidaria se entrelazan, demostrando así la maleabilidad de la primera. Se trata de iniciativas que integran los desafíos de la circularidad de una manera más indirecta. Situados principalmente en terceros lugares (terrenos baldíos, espacios vacíos, etc.) que pueden formar parte de una planificación urbana transitoria (Léxico), son más « híbridos », en el sentido de que no muestran una clara voluntad de trabajar en la transición hacia la circularidad. Por otra parte, debido a que comparten los valores de la economía circular (puesta en común, proximidad, reciprocidad, cooperación, etc.), y porque la mayoría de las veces son llevadas por empresas de nueva creación dedicadas a la transición ecológica o la integración social, estas iniciativas son posibles incubadoras para la concentración de otros enfoques o proyectos, esta vez más directamente relacionados con la circularidad. En esta categoría cabe mencionar, en particular, Les Grands Voisins en París, una ocupación « temporal » en el emplazamiento del antiguo hospital de Saint-Vincent-de-Paul (distrito 14), que reúne a empresas de nueva creación, artesanos, artistas, alojamientos de emergencia, etc.; el edificio 7 en Montreal, un antiguo baldío ferroviario convertido en un espacio comunitario autogestionado dedicado al desarrollo de proyectos socioculturales; Estrie Aide en Sherbrooke (Quebec), una empresa de economía social especializada en el reciclaje de muebles, ropa y objetos de uso cotidiano para los más desfavorecidos, etc.

Más allá de estas dos categorías de proyectos, las iniciativas de economía circular en los espacios urbanos tienen características comunes. Los productos alimenticios, el agua y los materiales de construcción son los tres más afectados por las iniciativas. Por otra parte, los ciclos del nitrógeno y el fósforo (Léxico), elementos esenciales para la sostenibilidad del sistema planetario, no se abordaron directamente en ninguno de los proyectos descubiertos durante esta escuela de verano, lo que atestigua el carácter « experimental » de las pocas iniciativas que han surgido en Europa. También es fácil ver la importancia del factor humano en proyectos a menudo dirigidos por personalidades carismáticas y dedicadas.

Otro elemento común a Montreal, París y Bruselas, los proyectos de economía circular implican una multiplicidad de actores, de diferentes horizontes y con lógicas plurales (promotores, asociaciones y colectivos ciudadanos, municipios, regiones, provincias, universidades, etc.). Más allá de estos puntos comunes, deben destacarse varias cuestiones recurrentes.

Posicionamiento de los jefes de proyecto: relaciones complejas con las autoridades públicas

Se pueden observar dos lógicas entre los promotores de proyectos e iniciativas en la economía circular. Algunos jefes de proyecto expresan el deseo de permanecer « fuera del radar » de la acción pública a fin de evitar cualquier recuperación. Otros prefieren estar en el radar para obtener apoyo humano y financiero de las instituciones o, a veces, para trabajar por un cambio más profundo en el sistema de gestión del flujo de materiales.

La forma en que los líderes de proyectos perciben a los actores públicos es, por lo tanto, muy ambivalente. Por una parte, pueden percibir a los poderes públicos y a sus múltiples escalas como aliados, proporcionando asistencia técnica, financiera o humana (suministro de tierras, financiación de estudios, subvenciones, creación de redes, etc.). Por otra parte, pueden considerarlos como un freno que puede poner en peligro la sostenibilidad de los proyectos (rugosidad y compartimentación de las instituciones, rotación de sus servicios, etc.). Este posicionamiento ambivalente da lugar a proyectos que « muestran » el compromiso del territorio con un modelo más circular (Plaine Commune, por ejemplo, se está convirtiendo en un verdadero laboratorio al aire libre para el despliegue de la economía circular en la industria de la construcción), o a iniciativas mucho más radicales y críticas que se niegan a respaldar las elecciones de su municipio (el Edificio 7 de Montreal está reivindicando su posición fuera del mercado y en contra de la política municipal de Montreal). Otros proyectos llenan directamente las lagunas del sistema: estos éxitos llevan a los promotores a actuar en complementariedad o competencia con las autoridades y los actores de la gestión de los flujos (Estrie Aide en Sherbrooke, Quebec). La multiplicación de las iniciativas circulares constituye un verdadero desafío para la acción pública territorial porque la invita a « romper sus códigos » y a adoptar un modo de funcionamiento más flexible y susceptible de adaptarse constantemente a la evolución de las prácticas, en particular a nivel local.

Esta proliferación se ve acentuada por la extrema diversidad de los planes y programas económicos y medioambientales, a veces reglamentarios pero sobre todo incitativos, que constituyen una forma de integrar los principios de la economía circular (plan de acción en favor de la economía circular apoyado por el plan regional de residuos en la región de Île-de-France, programa regional de economía circular/PREC en la región de Bruselas, etc.). De manera más general, en Europa, casi toda la acción pública territorial, en sus diversas escalas, se compromete a integrar los principios de la economía circular en sus planes y programas.

Asistimos pues a una situación de doble proliferación: una proliferación de actores y, en particular, de territorios institucionales cuyas competencias abarcan toda o parte de la economía circular, y una proliferación de sus producciones a través de planes y programas extremadamente numerosos.

Existen varios tipos de apoyo en términos de financiación, asistencia técnica y animación, para fomentar todos estos proyectos. Sin embargo, esta plétora plantea la cuestión de la coherencia de la acción pública, ya que todos los actores no comparten la misma visión de la circularidad, tanto en lo que respecta a los perímetros como a los paradigmas asociados. También plantea un riesgo de competencia entre instituciones y actores, en un momento en que, en un contexto de reducción del gasto público, todo el mundo quiere más visibilidad para obtener financiación.

Esta maraña de actores y acciones también forma parte de una flora institucional, lo que hace difícil saber con precisión a quién movilizar para poner en marcha un proyecto. La acción pública puede entonces desempeñar un papel de red, con un poder blando útil para federar la cadena de actores y hacer coincidir las necesidades. Sin embargo, esto presupone que se puedan identificar las iniciativas de economía circular en un territorio determinado.

¿Un reto para la evaluación de las políticas públicas?

Abrumados por su base, los territorios no siempre están en condiciones de captar los proyectos de economía circular, que a veces van más allá de sus códigos y métodos de funcionamiento. Las iniciativas circulares reinterpretan la acción pública y complican los ejercicios de evaluación del impacto ambiental, social y económico que pueden generar, lo que puede dar lugar a externalidades o « efectos de rebote » que a veces no son insignificantes. En términos generales, cabe señalar que la mayoría de las iniciativas entrañan volúmenes o tonelajes particularmente pequeños en relación con los órdenes de magnitud de que se trata. Todavía no son capaces de hacer la ciudad completamente circular¹. Además, como señala Karine Thibault, Coordinadora de Simbiosis Industrial y Materiales Residuales en Quebec: « Si pasamos el 50% del tiempo justificando nuestro indicador, no logramos sinergias durante ese tiempo. « Se trata de equilibrar los recursos asignados entre la ejecución y la evaluación de los proyectos. Debido a la naturaleza experimental de las iniciativas, los promotores parecen preocuparse poco por los impactos cuantitativos (tonelajes reciclados, emisiones de GEI evitadas, etc.) que su proyecto ha generado. Además, tienen poco margen humano, financiero o técnico para supervisar y evaluar esos impactos. Por otra parte, más allá del aspecto cuantitativo que interesa a las instituciones, esos proyectos suelen tener impactos intangibles difíciles de medir, en particular en lo que respecta a los cambios cognitivos necesarios para la transición ecológica [Lorrain y otros, 2018]. En este sentido, ¿no está en juego la cuestión de aumentar el número de iniciativas y fomentar su reproducción?

¿Una necesidad de « ir a escala »?

Los modelos económicos de los proyectos son variados, pero su credibilidad y sostenibilidad a menudo dependen de su « puesta en escala », es decir, de la masificación de los materiales que se van a gestionar, mediante el despliegue en una zona más amplia, a costa de una mayor inversión. En el caso de los proyectos que desean expandirse, su « buena salud » económica no siempre es sinónimo de una integración total de los principios de la circularidad: cosechar alimentos no vendidos sin tener en cuenta la cuestión de la prevención previa, por ejemplo. En otras palabras, algunos proyectos no tienen interés en ver disminuir los depósitos de materia, a riesgo de frenar su crecimiento, mientras que otros han integrado perfectamente la idea de que su existencia es (en teoría) temporal y que desaparecerán si el sistema mejora. Sin embargo, no todos los proyectos desean crecer y ampliarse. Su modelo económico y las cantidades producidas o cosechadas están destinadas a permanecer en nichos locales en una lógica asociativa.

En términos más generales, las iniciativas descubiertas en esta escuela de verano suelen poner en tensión dos visiones de la transición hacia un modelo más sobrio y circular: una visión más bien « industrial » de la circularidad y otra más « descentralizada ». Esto se cristaliza, por ejemplo, en torno a la gestión de la materia orgánica en Bruselas y París, donde la metanización y el compostaje local comparten el depósito orgánico. Mientras que algunos autores subrayan las dificultades de los poderes públicos para incluir una visión descentralizada, denunciando una lectura industrial de la economía circular [Desvaux, 2017], otros señalan una porosidad entre estas dos concepciones. Sobriedad, rentabilidad económica, integración de los enfoques ciudadanos, o incluso innovaciones técnicas: el despliegue de la economía circular debe, al igual que el del desarrollo sostenible, conciliar estas diferentes cuestiones, dejando un importante margen de maniobra a nivel territorial.

Referencias

Para ir más allá