Une lecture critique des indicateurs de la Banque Mondiale et la nécessité d’engager à leur sujet un débat fondamental

Pierre Calame, 2006

Introduction

La Banque Mondiale, au cours des dix dernières années, a joué un rôle majeur dans le débat sur la gouvernance. C’est elle qui a contribué à en populariser le concept. C’est souvent elle qui en a posé les termes de référence. En lien avec le système des Nations Unies, c’est elle qui a produit de la manière la plus systématique des indicateurs permettant de qualifier la gouvernance d’un pays et de situer celui-ci par rapport aux autres.

Les indicateurs de gouvernance jouent, implicitement ou explicitement, un rôle dans l’attribution de l’aide internationale. Ils contribuent même à façonner l’image et les contours du concept de gouvernance. Selon la Banque Mondiale, ces indicateurs servent eux-mêmes à ce qu’un pays puisse définir une stratégie pour « améliorer son classement » .

Mesurer et classer se présentent souvent pour de telles évidences que l’on finit par en oublier tout ce que cela implique d’attribuer une note et de le faire par agrégation d’un très grand nombre d’informations partielles. Comme à l’école, l’attribution d’une note et d’un rang finit par avoir une sorte de réalité objective et interagit avec le regard que l’on porte sur soi-même ou que les autres portent sur vous.

A fortiori, au moment où l’Union Européenne et ses pays membres, prenant conscience de l’enjeu majeur de la gouvernance pour le débat international parce qu’il s’agit de la première priorité pour l’avenir de nos sociétés, cherchent à donner de la gouvernance une définition infiniment plus large que par le passé et à définir une stratégie d’aide internationale visant à permettre à chaque pays d’inventer ses propres modes de gestion dans un système mondial devenu largement interdépendant, il est essentiel de savoir si l’adoption des indicateurs de gouvernance de la Banque Mondiale donne de la crédibilité à la démarche, aide à concevoir de véritables stratégies de changement de la gouvernance ou si au contraire la nature des indicateurs et leur usage risquent de compromettre toute la crédibilité de la démarche.

En effet, les indicateurs ne sont pas anodins ; ils structurent la représentation d’ensemble de la réalité, a fortiori dans les sociétés comme les nôtres, pour qui, souvent à tort, ce qui ne se mesure pas ne se gère pas, dans des sociétés plus attachées à attribuer un prix aux choses à court terme qu’à construire les conditions d’un avenir durable.

Or, la situation est dans ce domaine particulièrement grave. Mal conçus, biaisés, les indicateurs de la Banque Mondiale, s’ils ne font pas l’objet d’une critique fondamentale entraîneront toutes les autres démarches à leur perte.

Comme on va le voir dans la suite du texte, cette réflexion sur les indicateurs de gouvernance de la Banque Mondiale se situe pour moi dans une réflexion plus large et plus fondamentale sur la possibilité et le rôle de la mesure. La présente note fait donc un aller et retour entre une analyse actuelle du contenu des indicateurs de la Banque Mondiale et une réflexion plus large qui s’est construite au cours de mes quarante années de vie professionnelle. En mathématique, en effet, dire que quelque chose est mesurable et a fortiori dire que des réalités de nature différente sont commensurables repose sur des hypothèses restrictives. Il est toujours possible, bien sûr, de transformer des réalités qualitatives en données quantitatives ; il suffit pour cela de faire une enquête d’opinion, de classer les réponses de un (très négatif) à cinq (très positif) pour que le tour soit joué. Encore faut-il savoir si cela est bien utile et n’oriente pas vers de fausses réflexions. De même, il est toujours possible, bien sûr, de décréter que des questions irréductibles l’une à l’autre par nature, les choux et les carottes, peuvent être additionnées ; il suffit de retenir une de leur caractéristique, comme par exemple le poids. Mais tout cela n’oriente-t-il pas dans une mauvaise direction ?

Au moment où tous s’accordent pour dire que le Produit intérieur brut par habitant (PIB/h), même corrigé du biais du pouvoir d’achat (purchasing power parity – PPP), n’est pas un bon indicateur de la véritable richesse des nations, au moment où l’on prend conscience qu’au delà d’un certain seuil la richesse matérielle des nations n’a plus rien à voir avec leur bonheur et leur harmonie, où l’on mesure tous les effets pervers d’une réflexion sur la croissance économique qui passe à côté de la destruction du capital naturel, au moment, enfin, où les institutions internationales reconnaissent qu’un pays ne se développe de manière authentique qu’à partir de son propre projet, sa propre culture et son propre dynamisme, les indicateurs produits par la Banque Mondiale, fondés une idéologie politique unilatérale, polarisés sur la gestion des États alors que les interdépendances s’accroissent et font jouer un rôle croissant aux villes d’un côté, aux ensembles interétatiques régionaux de l’autre, focalisés sur les institutions formelles de la gouvernance alors que l’essentiel est ailleurs, héritiers de la vision libérale inconditionnelle qui s’est imposée au lendemain de la chute du mur de Berlin au moment où celle ci est remise en cause de partout, ces indicateurs risquent de faire plus de mal que de bien.

Il faut donc d’urgence qu’une réflexion de fond s’engage à l’échelle européenne et à l’échelle mondiale, associant bien entendu la Banque Mondiale, sur les outils de description et de mesure de la gouvernance les mieux à même d’aider à conduire les véritables mutations nécessaires pour construire, partout dans le monde, y compris et à commencer par les pays développés, une gouvernance adaptée aux défis du 21e siècle.

L’ambition de cette note est de lancer le débat. Elle s’organise autour de six questions :

1. Qui construit les indicateurs et les instruments de mesure et avec quels intérêts explicites ou implicites ?

2. Qui a besoin d’indicateurs et pourquoi faire ? Des indicateurs comparatifs mondiaux sont-ils indispensables pour des stratégies de changement ?

3. Que mesure-t-on et que ne mesure-t-on pas ?

4. Quel est le lien entre indicateurs et stratégie de changement ?

5. Quels indicateurs construire à partir des principes fondamentaux de gouvernance et en quoi diffèrent-ils des indicateurs actuels de la Banque Mondiale ?

6. Comment, dans une vraie stratégie de réforme de la gouvernance, concevoir, avec les intéressés eux-mêmes, des indicateurs élaborés de façon coopérative et réellement appropriés.

Qui construit les indicateurs et dans quels intérêts implicites ou explicites ?

La Banque Mondiale, il faut lui rendre cet hommage, a adopté pour la construction de ses indicateurs une démarche parfaitement transparente. Elle n’a jamais caché que son mandat et les rapports de pouvoir en son sein la mettaient au service de la gouvernance économique, de la promotion presque inconditionnelle de l’économie de marché et au service des grands pays qui en sont les principaux actionnaires. La Banque Mondiale est, comme l’indique son nom, une banque. La question pour elle du remboursement des prêts qu’elle consent est donc essentielle. Et, comme elle prête aux États, c’est évidemment la capacités des États à rembourser la dette contractée qui lui importe essentiellement.

Le problème ne vient pas de son mandat mais de la faiblesse des autres acteurs susceptibles de promouvoir d’autres préoccupations et d’autres intérêts. Il en est de la Banque Mondiale comme de l’Organisation Mondiale du Commerce : leur mandat est restreint mais sur la scène internationale ils sont, avec le FMI, les seuls à disposer de véritables capacités opérationnelles, ce qui a pour effet que leurs préoccupations s’imposent sans véritable contre pouvoir.

De ce fait, un discours ancré au départ dans des préoccupations particulières, ici la gouvernance économique, se met à avoir une portée générale injustifiée. Et, profitant de ses rapports de force, consciemment ou non, la Banque Mondiale donne à son propos une portée générale qu’il n’a pas en réalité. Ainsi, le document qu’elle a préparé pour sa rencontre de Singapour s’intitule « indicateurs de gouvernance » et non « indicateurs d’orientation des différents États du monde vers une optique strictement économique et inconditionnellement favorable à l’ouverture des marchés » .

Or c’est l’objet réel des indicateurs qu’elle a construits.

De même, lorsque le même document identifie pour ses indicateurs les « six dimensions » de la gouvernance :

1. Liberté politique et redevabilité des dirigeants ;

2. Instabilité politique et violence ;

3. Efficacité de l’action publique ;

4. Poids des régulations publiques ;

5. État de droit ;

6. Contrôle de la corruption

Elle donne le sentiment d’élaborer une pensée générale sur la gouvernance : rien dans les titres ne laisse à penser qu’on ne traite que de gouvernance économique.

La seule solution est alors d’aller y voir de plus près en analysant dans le plus grand détail les sources d’information qui sont utilisés. Dans ce domaine, les chiffres font illusion, la quantité passe pour de la diversité, l’abondance pour du plurialisme. Je cite le document de la Banque Mondiale : « les indicateurs sont basés sur plusieurs centaines de variables, mesurant les perceptions de la gouvernance, tirées de 37 sources indépendantes élaborées par 31 organisations différentes ». Cette accumulation de chiffres, prise au pied de la lettre donne l’impression, ou plus exactement l’illusion, de l’objectivité.

On notera aussi, en passant, qu’une donnée manque cruellement : les indicateurs de gouvernance de l’aide internationale en général et de la Banque Mondiale en particulier. Ainsi si, qualitativement, chacun reconnaît qu’il n’y aura pas d’aide à la réforme de la gouvernance sans réforme de la gouvernance de l’aide, l’absence même d’indicateur sur ce thème évacue complètement cette préoccupation et donne le sentiment d’organisations qui regardent les autres du haut de leur supériorité, distribuant les bons points et l’aide en fonction des notes attribuées. Loin d’être dans une démarche d’introspection critique des bailleurs de fonds internationaux sur leurs modes d’action et sur les doctrines qui les fonde, on se positionne strictement comme maîtres d’école au dessus de la mêlée.

Mais qui sont ces 31 organisations qui gèrent ainsi 37 bases de données indépendantes ? L’analyse de la présentation qui en est faite par la Banque Mondiale elle-même et l’examen des sites web de ces honorables organisations en disent long sur leur diversité.

On s’aperçoit tout d’abord que plus de la moitié de ces institutions sont des organismes très proches des grandes entreprises et des banques de développement. L’approche des indicateurs dits de gouvernance est en réalité une approche très voisine des agences de notation des entreprises (comme Standard and Poors ou Moody’s), qui réunissent les informations strictement orientées vers les investisseurs qui veulent savoir quel risque ils prennent en plaçant leur argent. L’analyse détaillée, organisme par organisme et indicateur par indicateur, montre alors le poids démesuré de cette logique et de ces intérêts.

L’efficacité de l’action publique se réduit comme peau de chagrin à la question de savoir si l’administration d’un pays donné est favorable aux grandes entreprises étrangères et prête à les accueillir. On fait illusion avec deux ou trois données complémentaires du genre « vous est-il facile d’obtenir un papier d’identité » (par exemple à partir de Afrobarometer) pour donner l’illusion qu’on traite de façon beaucoup plus large de la gouvernance. Mais c’est globalement parfaitement faux.

A la concentration des organisations sources des indicateurs dans le monde de l’accompagnement des grandes entreprises à l’exportation, s’ajoute le caractère presque exclusivement monoculturel de ces institutions. Toutes, je dis bien toutes, à l’exception de la Banque Européenne d’Investissement, se trouvent, ou basées aux États Unis ou financées par l’USAID. C’est dire combien on est loin du discours sur une gouvernance qu’il appartiendrait à chaque pays de concevoir librement !

L’analyse de certains des sites web de ces 31 institutions est plus édifiante encore. Deux exemples parmi les rares qui ne sont pas directement liés à l’accompagnement des investissements étrangers : la Freedom House et l’Heritage Foundation.

La première précise en toute franchise : « notre conseil de fondation réunit des gens qui pensent que le leadership américain dans les affaires internationales est essentiel ». Le Président du Conseil dirige une firme d’investissement et est banquier d’affaires. Le vice président est un investisseur dans les médias commerciaux. Il n’est d’ailleurs pas étonnant qu’on retrouve plus loin dans les critères de la durabilité des médias qu’ils doivent être traités comme une affaire commerciale. L’un des membres influents est Samuel Huntington qui s’est rendu célèbre avec le choc des civilisations et a été pendant sept ans le rédacteur en chef de Foreign Policies.

Quant à Heritage Foundation c’est, comme elle le proclame elle-même, une fondation créée pour « formuler et promouvoir des politiques publiques conservatrices » et faire prévaloir les intérêts privés sur les régulations publiques.

Quant à la corruption, on s’intéresse d’un côté aux difficultés qu’éprouvent les entreprises étrangères (mais on ne s’intéresse pas du tout aux moyens dont elles disposent pour acheter les faveurs des gouvernements) et à l’autre bout de la chaîne à la question de savoir si la population est obligée de glisser un billet aux policiers, aux guichetiers ou à l’instituteur pour obtenir un service. Mais les véritables corruptions de notre système mondialisé sont les capacités à mobiliser des moyens financiers pour infléchir les politiques publiques dans une direction donnée, comme l’a fait par exemple l’industrie pétrolière pour pousser le gouvernement américain à la guerre en Irak ou tout ce qui concerne le recyclage de l’argent sale et ce qu’il est convenu d’appeler la criminalité en col blanc (comme le dit Warren Buffett, deuxième fortune mondiale après Bill Gates : « les stylos tuent beaucoup plus que les revolvers »).

Je trouve même tout à fait étonnant qu’une institution d’intérêt public comme la Banque Mondiale, dont les États européens sont globalement le principal actionnaire, donne, par la manière dont elle construit les indicateurs, prise aux pires caricatures des altermondialistes en donnant l’impression qu’elle est simplement un rouage des intérêts américains et des intérêts des grandes entreprises.

De ce point de vue, dans la note méthodologique sur les indicateurs, tout le discours technique sur la construction des indicateurs, équations et courbes probabilistes à l’appui , aggrave le cas en donnant l’impression qu’on veut masquer l’incroyable partialité de la construction des indicateurs par des considérations compliquées amenant à leur donner l’illusion de l’objectivité.

Qui a besoin d’indicateurs de gouvernance à l’échelle mondiale et pourquoi ? Des indicateurs comparatifs sont-ils indispensables ?

On tient sur les indicateurs un discours d’une naïveté et d’une pauvreté épistémologique proprement hallucinantes. Partant du principe que ce qui ne se mesure pas ne se gère pas, qu’on a besoin de se comparer à d’autres pour se stimuler, qu’on a besoin d’évaluer ses progrès pour avancer, on saute sur les premières données mesurables venues sans prendre le temps de se demander vraiment ce qui est important, ce que l’on voudrait mesurer si on peut le mesurer, etc..

La France, par exemple, va entrer dans la préparation de l’élection présidentielle. Les débats vont y être nombreux. La crise de la démocratie et la gouvernance vont être des questions très présentes. La question de l’efficacité comparée de son modèle social par rapport aux autres pays européens fait l’objet de beaucoup de réflexions. Les risques liés à la disparité des régimes fiscaux entre les différents pays membres de l’Union Européenne sont de plus en plus fortement perçus etc.. Pour autant, va-t-on s’intéresser aux indicateurs de la Banque Mondiale ? Évidemment pas. Ça c’est bon pour les autres, pour les pays « moins développés » pour les bénéficiaires de l’aide internationale, etc..

Je reviendrai tout à l’heure sur la place des indicateurs dans les stratégies de changement. Les indicateurs produits par une organisations pour caractériser ses problèmes et pour éventuellement évaluer ses progrès sont utiles. De même, si l’industrie, disons une industrie automobile par exemple, est en crise, il faut bien qu’elle se compare à ses concurrents sur le marché. Mais, il n’est pas possible de comparer la gestion d’une société à une simple entreprise. Dès lors, la question se trouve posée : qui a besoin d’indicateurs et pourquoi ?

Là encore, quand on examine les sources utilisées par la Banque Mondiale, on voit qu’il y a un premier besoin d’indicateurs, ce sont les entreprises internationales qui investissent dans différents pays. La plupart des banques de données utilisées par la Banque Mondiale sont issues de ce type de besoin. C’est l’équivalent, comme je le disais, d’une agence de notation qui doit estimer les « risques pays » . Ce serait, en France, le travail, légitime, de la COFACE. C’est d’ailleurs sous cet angle, presque exclusivement, qu’est construit l’indicateur sur l’instabilité politique. Question respectable, légitime mais dont on conviendra aisément qu’elle ne constitue qu’un petit aspect de la gouvernance. Si on veut s’en tenir à ce type d’indicateur il en est une simple et parfaitement synthétique : le taux d’intérêt des emprunts émis par les pays sur le marché obligataire international !

Je vois deux autres besoins majeurs d’indicateurs. Ils découlent tout deux de la centralisation des systèmes de décision internationaux. Sans trop forcer le trait, je dirais volontiers qu’il n’y a besoin d’indicateur que parce qu’il existe une Banque Mondiale !

Dans le passé, quand je travaillais sur les problèmes d’aménagement du territoire, c’est une réalité qui m’a souvent frappée : plus un organisme est centralisé et plus les instances de décision, loin du terrain, ont besoin de critères simples, uniques, pour prendre ses décisions.

J’ai montré aussi le caractère structurant des indicateurs sur la nature même de ce que les institutions sont prêtes à mener comme action (voir le livre Mission Possible, Chapitre 6 téléchargeable gratuitement sur le site www.eclm.fr). C’est le cas en particulier des indicateurs d’impact. Aussi bien dans la coopération internationale publique que dans l’action des fondations, cette obsession de la mesure de l’impact est propre à l’organisation et non à la nature des choses. La mesure de l’impact à court terme a conduit inévitablement à privilégier des projets fermés sur eux-mêmes, de durée relativement courte dans l’espoir qu’il sera alors possible d’isoler l’impact propre du projet et de lui attribuer un impact mesurable. Tout cela n’a rien à voir en réalité avec la conduite d’une véritable stratégie; on pourrait même dire que l’approche par la mesure d’impact à court terme est l’exact opposé d’une démarche stratégique, en particulier quand il s’agit de défis aussi complexes et impliquant une telle durée que la gouvernance. Je rappelle souvent, en prenant l’exemple de l’État français, combien l’absence de perspective de durée, liée à l’alternance démocratique, conduit les gouvernants à n’agir que dans des domaines où ils s’imaginent qu’ils auront un impact sur une durée courte : cela les amène à renoncer à conduire toute véritable stratégie de changement pour se réfugier dans la production de lois, de règlements et d’organigrammes.

Ce qui veut dire, en clair, que faute de réflexion sérieuse sur la nature de la gouvernance et sur l’ingénierie institutionnelle de l’aide internationale en vue de concevoir des organisations capables d’agir sur les vrais problèmes, les indicateurs renforcent les organisations dans leurs mauvaises habitudes.

Il faut aussi aller dans le détail du choix des indicateurs pour voir leur biais idéologique. Ainsi le travail de la Banque Mondiale se réfère explicitement aux travaux de Marc Lévy de l’Université Columbia. Marc Lévy, universitaire parfaitement respectable, vient de produire un indicateur sur la qualité de la gestion durable de nos sociétés. Il utilise pour cela près de quarante indicateurs, retenant ceux dont les données sont accessibles (c’est l’histoire classique de l’ivrogne qui cherche ses clés sous le lampadaire, non parce qu’il a perdu ses clés sous le lampadaire mais parce que c’est là qu’il y a la lumière) et, précise-t-il, faute d’autres critères, il a attribué le même poids à chacune des variables. On s’aperçoit alors que l’essentiel de ce qui caractérise la non durabilité de nos sociétés, à savoir l’empreinte écologique née de notre mode de production et de consommation, ne fait pas partie des quarante variables et que l’émission de gaz à effet de serre est mis sur le même plan que la teneur en souffre de l’air ambiant !

Miracle des chiffres et des indicateurs, nul doute qu’on se référera à ce classement des pays pour apprécier le degré de durabilité de leur développement, esquivant complètement les véritables enjeux du développement durable.

Que mesure-t-on et que ne mesure-t-on pas ?

Les indicateurs, on vient de le voir ont une efficacité redoutable parce qu’ils définissent l’attention ou non portée aux questions (celles qui sont mises en pleine lumière, celles qui sont laissées dans l’ombre) et, plus généralement, construisent une représentation du monde. Or nous agissons sur le monde, non à partir du monde lui-même mais à partir de nos représentations du monde. On peut en prendre une série d’exemples tant la question est essentielle.

Je commencerai par partir de l’exemple de l’écologie territoriale, c’est-à-dire de l’insertion des activités humaines dans la biosphère et en particulier de l’insertion des activités de production dans un territoire donné. Jusqu’au début des années 90, on ne s’intéressait qu’aux flux financiers. De ce fait, on ignorait complètement les flux de matière. Ce qui n’avait pas de prix n’avait pas de valeur, ce qui n’avait pas de valeur n’avait pas d’existence, était renvoyé dans l’impensé comme ce tout à l’égout qui accueille nos rejets dans les profondeurs de la terre, comme l’atmosphère ou l’océan que nous traitons, encore aujourd’hui, comme des puits sans fond. Dès lors qu’on a commencé à chercher à mesure les flux de matière, on s’est aperçu que 30 % de la masse de matières qui entrait dans l’entreprise disparaissaient sans laisser de trace, étaient renvoyés on ne sait où, dans l’atmosphère, le sol, les rivières, les amas de déchets, etc.. Il a fallu en particulier des travaux du Wuppertal Institute pour poser la question de « l’efficacité matière » de nos systèmes de production.

De même, les travaux sur l’efficacité énergétique (rapport entre le produit intérieur brut par habitant et la quantité d’énergie consommée) mettent en lumière les modèles de développement et leur efficacité du point de vue de la gestion de la biosphère. C’est bien entendu une dimension capitale de la gouvernance, mais de cela aucune trace dans les indicateurs de la Banque Mondiale.

Autre exemple. Quand on travaille à l’échelle internationale sur l’évaluation de la micro finance, on s’aperçoit que l’impact fondamental de celle-ci n’est pas de créer des emplois (les activités créées n’ont en général pas d’accès au marché) mais de développer le capital social des individus qui bénéficient des prêts. Si une analyse fine des effets de la microfinance ne permet pas de mettre en évidence cet effet essentiel, nul ne songera à tenter de le mesurer. Et même quand on en a pris conscience on voit que l’essentiel de la microfinance ne se prête pas à des mesures simples.

De même, l’approche au premier degré de la corruption amène à passer à côté de ce que la petite corruption représente en fait comme mécanisme de redistribution proche d’ailleurs du « full recovery cost » des services publics, cher… à la Banque Mondiale. Comme l’a montré Jean-Marc Chataigner, la destruction de la Caisse de compensation en Côte d’Ivoire, nid de corruption par excellence, n’a pas été pour rien dans la destabilisation du pays en cassant les réseaux de redistribution.

Lorsque la construction des indicateurs ne repose pas sur une analyse qualitative préalable des liens entre les problèmes, leur usage est même un exemple de mauvaise gouvernance. En effet, l’une des caractéristiques de la mauvaise gouvernance est précisément l’incapacité de nos systèmes administratifs à gérer les relations entre les choses. Un exemple, pris dans la gouvernance de l’aide : par peur de la corruption, depuis la démission de la Commission Santer, les procédures européennes se sont rigidifiées. Les appels d’offre anonymes, dépouillés par un comité mixte d’experts et de fonctionnaires de la Commission (fonctionnant d’ailleurs sans aucune transparence) sont devenus la règle absolue. Résultat dans le domaine de la coopération internationale : on a renforcé ce que j’appelle « l’apprentissage jetable » 1: un prestataire de service a toutes les chances de perdre l’appel d’offre suivant au moment même où il commençait à devenir compétent.

Prenons maintenant le cas de la finance. La raison d’être même de la finance est de transformer l’épargne à court terme en investissement à long terme. Cet investissement à long terme est vital en ce début de 21e siècle en raison des vastes mutations que nos sociétés vont devoir conduire. Un facteur positif semble être survenu depuis une vingtaine d’années : l’essentiel de l’investissement sur les marchés financiers est celui de fonds de pension qui, par nature, puisqu’il s’agit d’assurer des retraites à verser dans quinze ou vingt ans, devraient être orientés vers des stratégies de long terme.

Hélas ! La combinaison du mouvement né aux États Unis en faveur de la « valeur d’actionnaire » (shareholder value) et la généralisation ravageuse du recours aux termes de comparaison (benchmarking) a orienté ces fonds de pension vers le court terme et exerce une pression considérable sur les entreprises pour dégager un retour sur fonds propres (ROE – Return on Equity) de 15 %, en général au détriment de la prospérité à long terme des entreprises et de ses parties prenantes. Cela donne au bout du compte le scandale Enron.

Autre exemple encore, un des indicateurs retenus par la Banque Mondiale, cherche a évaluer les liens entre les institutions publiques, le pouvoir politique et les entreprises nationales. C’est, dans l’esprit de la Banque, un indicateur de mauvaise gouvernance. Mais tous les pays qui se sont développés en Asie, Japon, Corée et Chine pour ne citer que les exemples les plus marquants, se sont fondés sur une logique de partenariat bien proche de cette collusion ! Ce qui veut dire qu’en prétendant donner une mesure objective de gouvernance, on privilégie un modèle d’État uniquement attentif à attirer l’investissement étranger. Ceci est d’autant plus dérisoire que le seul pays non développé qui attire actuellement un flux massif d’investissements directs étrangers, est la Chine. Ce n’est pas un modèle de bonne gouvernance !

Un autre biais très grave c’est le formalisme de ce que l’on mesure. On ne regarde des institutions que ce qui est immédiatement perceptible au regard extérieur. On ne s’intéressera donc pas à la manière dont la société est impliquée dans son propre destin mais à ce que pensent les gens du fonctionnement du Parlement !

A titre de curiosité j’ai parcouru les travaux de l’Afrobarometer, qui est parmi les 37 sources des indicateurs de la Banque Mondiale, une des seules un peu éloignée de Washington et tournée vers ce que disent les gens eux-mêmes de la gouvernance dans leurs pays.

Que disent-ils ? Qu’ils sont favorables à la démocratie, qu’ils associent à l’idée de liberté politique et d’indépendance ; ce n’est pas à proprement parler une révélation ! par contre on s’aperçoit qu’ils n’accordent aucun crédit à la capacité de leur gouvernement à résoudre leurs problèmes, ce qui est noyé au milieu de plusieurs centaines d’indicateurs et ne pèse rien sur le résultat. C’est la logique classique du pâté d’alouette : une alouette, un cheval.

A la question de ce que l’on mesure et de ce que l’on ne mesure pas s’ajoute la question de qui donne la mesure. La Banque Mondiale insiste avec fierté sur le fait que ses indicateurs comportent beaucoup de données qualitatives. Dans l’analyse détaillée que j’en ai faite, j’arrive à la conclusion que la plupart de ces indicateurs subjectifs sont « à dire d’expert » et que la grille de lecture proposée par ces experts est pour le moins tendancieuse. Voir par exemple la grille de lecture du MSI sur le caractère durable de la presse indépendante. Il se trouve que notre fondation travaille sur la responsabilité des journalistes et sur la possibilité d’échapper à un formatage de l’information par les grands groupes économiques. On cherche vainement ce genre de sujet, pourtant décisif, dans la grille de lecture qui sert à la construction des indicateurs de la Banque.

En détournant, en définitive, l’attention de ce qui est vraiment essentiel dans le domaine de la gouvernance les indicateurs de la Banque Mondiale orientent dans la mauvaise direction.

Le rapport entre mesure, indicateur et stratégie de changement

La Banque Mondiale semble prendre pour acquis que la production d’indicateurs synthétiques sur la gouvernance est un stimulant remarquable pour susciter une envie de changement.

Qu’un pays se sente « vexé » d’être mal classé par rapport à ses voisins et que cela suscite une réaction d’amour propre propice au changement, c’est tout à fait possible. Cela est-il pour autant de nature à lui permettre de construire une véritable stratégie de changement pour concevoir une gouvernance adaptée aux défis du 21e siècle ? j’ai le plus grand doute à cet égard. En effet les indicateurs de synthèse agrègent des éléments si dissemblables que l’on ne voit vraiment pas comment fonder sur eux une stratégie à long terme visant à renforcer à pertinence de l’action publique. Ou bien on arrive à des résultats tautologiques ou on arrive à des résultats sans portée.

On arrive à des résultats tautologiques si l’on s’attache à améliorer la note en agissant sur chaque indicateur pris séparément. C’est facile quand les indicateurs se réfèrent à la conception éminemment idéologique que leurs promoteurs se font de la gouvernance : un bon accueil aux investisseurs étrangers. Par contre, quand il s’agit de réellement transformer la gouvernance, de réellement améliorer la pertinence des politiques publiques, quand il s’agit d’aller au delà des aspects formels de la démocratie, les indicateurs se situent à la surface des choses et n’offrent aucune piste stratégique.

Quand on examine ce qu’est une stratégie de changement dans une grande organisation, on voit apparaître en général quatre composantes :

• Une conscience partagée de la crise ;

• Une vision à long terme d’où l’on veut aller ;

• La mobilisation d’une large alliance en faveur de la réforme, ce qui suppose notamment une légitimité des dirigeants à la conduire ;

• La définition de premières étapes dont le franchissement donnera confiance en la poursuite de l’effort.

De même, les pays se développent quand les forces sociales et économiques se mobilisent autour d’un projet d’ensemble, d’une volonté commune de sortir de leur crise, de prendre leur revanche, de retrouver leur rang, etc.. toutes choses qui n’ont rien à voir avec cette poussière d’indicateurs.

Une stratégie de changement suppose de développer des capacités stratégiques d’analyse, d’identification des principaux blocages, une capacité à se mobiliser sur quelques questions essentielles. Or, une masse de plusieurs centaines d’indicateurs agrégés en quelques gros paquets, six dimensions de la gouvernance en l’occurrence, ne mettent pas plus sur la voie d’une stratégie que les analyses factorielles dont on a, à la fin des années soixante, abusé dans les études sociologiques, ne mettaient sur la piste d’une compréhension de la société.

Que l’on prenne l’exemple, dans les pays en développement, de la pertinence de l’action publique vis-à-vis des quartiers pauvres ou l’exemple, en Europe, d’une politique coopérative de recherche développement ou d’une réforme des modèles de protection sociale, du régime des retraites ou des politiques de santé, rien dans les indicateurs tels qu’ils sont présentés ne présente d’utilité.

Quels indicateurs construire à partir des principes fondamentaux de gouvernance et en quoi diffèrent-ils des indicateurs de la Banque Mondiale ?

On a pu montrer que malgré l’infinie diversité des formes pratiques prises par la gouvernance, celle-ci doit satisfaire un certain nombre de grands principes. On en a retenu cinq :

• Légitimité de l’exercice du pouvoir et enracinement des pratiques ;

• Démocratie et citoyenneté : la possibilité pour chacun de participer à l’élaboration de la destinée commune et l’équilibre entre droits et devoirs ;

• La capacité à concevoir des institutions adaptées aux objectifs poursuivis, en particulier à gérer les relations entre les problèmes, à faire émerger sur chaque sujet des politiques satisfaisantes transversales aux différentes administrations, à conduire une stratégie sur le long terme, à gérer au mieux l’unité et la diversité, etc..

• La coopération entre acteurs ;

• L’articulation du local et du global, des différentes échelles de gouvernance.

A partir d’une telle grille de lecture et d’exemples pris dans d’autres pays, à partir aussi d’une analyse détaillée, qualitative et spécifique de l’état de la gouvernance d’un pays au regard de ces objectifs, il est possible d’identifier les indicateurs les mieux adaptés. Mais on notera que la liste de ces cinq principes n’a que peu à voir avec la liste des six dimensions de gouvernance retenues par la Banque Mondiale.

De même, les conditions de pertinence de l’action publique dans les quartiers pauvres, telles qu’elles se sont dégagées de l’échange international d’expériences n’ont pas de rapport avec les critères formels de démocratie tels que mis en évidence par la Banque Mondiale. Or, ce sont ces critères nés de l’expérience qui sont les leviers pour l’action.

Troisième exemple, la délivrance des services publics de base dans les villes africaines. L’échange d’expériences permet de mettre en évidence six principes. Ils sont opérationnels pour une ville africaine. Au contraire, l’indicateur retenu par la Banque Mondiale sur ce même sujet est un indicateur d’opinion de la population sur la capacité de l’administration à apporter ce service. Une fois que l’on a fait la mesure, cela n’apporte rien de plus !

Comment, dans une vraie stratégie de réforme de la gouvernance, concevoir, avec les intéressés eux mêmes, des indicateurs élaborés de façon coopérative ?

Les indicateurs sont utiles quand ils permettent à une société, à une organisation de produire sa propre vision de ce qu’il y a lieu de faire. Comme le souligne la Banque Mondiale elle-même, la gouvernance est un art et l’enjeu même de l’efficacité de l’action publique c’est que cet art se construise par apprentissages successifs. C’est pourquoi le travail coopératif international ou entre villes sur des cas concrets est seul en mesure de dégager des critères véritablement opératoires. C’est aussi le seul moyen de retourner la charge de la preuve : les bailleurs de fonds internationaux, Banque Mondiale en tête, ne cessent de parler d’appropriation des stratégies de changement. Le mot même est pervers puisqu’il s’agit, pour les pays dominés, de devenir convaincus de l’idée a priori qu’ont les pays dominants. Le retournement de la charge de la preuve consiste à permettre à ces pays dominés de construire de façon coopérative leurs propres critères de gouvernance et de mettre les bailleurs de fonds internationaux au défi de soutenir les processus de long terme par lesquels ces critères deviendront la base d’une stratégie de changement.

Prenons un exemple concret : celui des “principes de Yaoundé”. Il concerne la délivrance des services publics de base à l’ensemble de la population des villes africaines. Nous verrons successivement comment ces principes ont été construits et comment ils peuvent fonder des stratégies de changement dont les étapes, du moins certaines d’entre elles, peuvent être mesurées par des indicateurs.

Lors du sommet Africités 3, tenu à Yaoundé en décembre 2003 et réunissant les maires de toute l’Afrique, le thème du sommet était la délivrance des services publics de base à l’ensemble de la population des villes africaines. Le travail en atelier s’est organisé autour de dix services différents : l’eau, l’assainissement, l’énergie, les déchets, les transports, les marchés, l’éducation, la culture, la sécurité, et la santé. Dans chacun des ateliers thématiques étaient présentés une dizaine de cas concrets qui faisaient l’objet d’une discussion collective. Ces différents cas concrets mettaient en évidence de façon très spécifique et contextualisée les difficultés les innovations, les succès. Pour chaque cas et chaque discussion d’atelier, une synthèse a été réalisée grâce au logiciel de cartographie conceptuelle développé par la société Exemole.

Dans un second temps, les différents cas présentés et les discussions relatives à un thème donné, par exemple l’eau, ont fait l’objet d’une carte de synthèse faisant apparaître les différentes conditions de réussite et d’échec que l’on retrouve un peu partout à propos de l’eau quelque soit le contexte.

Dans un troisième temps, les cartes relatives à chacun des dix thèmes ont été confrontées entre elles. On découvre alors que d’une carte à l’autre ce sont les mêmes facteurs de réussite qui reviennent. C’est l’illustration d’une idée fondamentale : la gouvernance est une question éternelle fondée sur quelques principes communs mais qui prend des formes concrètes infiniment variées selon les contextes, selon les cultures et selon les époques.

L’analyse transversale a ainsi permis de mettre en évidence 23 critères de réussite ou d’échec dans la délivrance des services de base. Ce sont ces 23 critères qui sont ensuite regroupés dans ce que l’on a appelé les six principes de Yaoundé. Ainsi, l’exercice a montré que l’on pouvait construire effectivement des principes de gouvernance à partir de l’expérience des villes africaines elles-mêmes. Une analyse plus fine montre les liens profond entre ces principes, relatifs à un continent particulier, l’Afrique, et à une question particulière, la délivrance des services de base et les 5 principes généraux de gouvernance que j’ai évoqués dans le paragraphe précédent.

En outre la méthode, décrite en détail dans le document synthèse des ateliers d’Africités 3 (Africités 3 synthèses.pdf), permet de visualiser pour chacun des 23 critères les énoncés concrets pris dans chacun des ateliers dont la réunion et les similitudes ont permis la construction du critère. De la sorte, la méthodologie de construction des principes de gouvernance, outre qu’elle s’appuie sur l’expérience concrète des villes africaines, est faite de manière parfaitement transparente. Le principe de redevabilité des constructeurs de critères et d’indicateurs à l’égard des parties prenantes est donc parfaitement respecté.

Comment transformer ensuite ces principes et critères en stratégie de changement et en indicateurs ? La question se subdivise en deux : comment fonder le financement de stratégies de changement sur ces principes et critères ? comment les utiliser de manière opérationnelle pour guider la stratégie de changement ?

La toute récente quatrième édition d’Africités, qui vient de se tenir à Nairobi en septembre 2006, commence à fournir des éléments de réponse. Un certain nombre de bailleurs de fonds internationaux reconnaissent l’intérêt des principes de Yaoundé, précisément parce qu’ils émanent des villes africaines elles-même, et semblent disposés à financer en priorité les stratégies de changement qui s’appuieraient sur eux. Ainsi, on passe de la notion de principe à la notion de label des stratégies de changement en conformité à ces principes.

Voyons à présent comment les principes de Yaoundé qui, à ce stade, ne nécessitent pas encore d’indicateurs chiffrés, peuvent venir guider une stratégie de changement. Le monde de l’entreprise a déjà une longue expérience dans ce domaine avec les normes ISO. La norme ISO de qualité, par exemple, repose moins sur des indicateurs, tels que par exemple le pourcentage de produits défectueux au bout de la chaîne de production, que sur le constat de la mise en place par l’entreprise d’un processus que l’on appelle souvent de « qualité totale », et dont le respect permettra au bout du compte une bonne qualité des produits. Et la stratégie de changement conduite par les entreprises en vue d’obtenir une norme ISO consiste précisément à réviser leur processus de production pour les mettre en conformité avec les processus de nature à assurer la qualité totale.

Ce serait une démarche identique pour une ville. Elle s’inspire des méthodes d’évaluation collective des politiques publiques. Je la résume brièvement.

Il faut commencer par partir des diverses parties prenantes de la délivrance des services de base : les élus locaux, les services administratifs, les habitants, les opérateurs, l’État. On amène chacune des parties prenantes à raconter sa propre expérience, résolument subjective, de la délivrance d’un service donné dans un quartier donné. Puis on confronte la lecture qu’ont les différentes parties prenantes d’une même situation pour faire apparaître le noyau commun de leur compréhension et les points de vue irréductibles les uns aux autres. Ensuite, en confrontant ces histoires, on adopte comme grille de lecture commune les six principes et 23 critères de Yaoundé, invitant chacune des parties prenantes à apporter une évaluation qualitative, quantifiée de 1 à 5 par exemple, du respect des principes et critères. A ce stade, et à ce stade seulement, on peut parler d’indicateurs.

Ce processus permet à la fois d’identifier une vision à long terme, celle qui est définie par les principes de Yaoundé, un diagnostic de l’état actuel et un repérage, à travers les réactions des uns et des autres des “alliés potentiels” de la réforme. On peut alors passer à la définition des “premiers pas”, c’est à dire d’un accord collectif sur ce qu’il est nécessaire et réaliste de faire dans les deux ou trois années qui viennent pour aller en direction de la vision à long terme. Accessoirement, on a procédé à une validation ou a une critique des principes qui sont issus de Yaoundé. Il ne s’agit pas en effet de textes sacrés, mais d’un “état de l’art” à un certain moment de l’Histoire.

On peut pour conclure faire observer que cette démarche est en résonance avec celle qui est présentée par la Banque mondiale elle-même dans le livre “Réduire la pauvreté à l’échelle mondiale” publié en 2005. Ce livre s’appuie sur la réunion de Shanghaï où ont été confrontées cent études de cas de projets orientés vers la lutte contre la pauvreté. Le chapitre conclusif intitulé “les implications pour l’action” écrit par Ronald Kim et Ziad Alahdad est une critique radicale de la politique traditionnelle de la Banque mondiale, fondée sur le financement “de bons projets”. Place de l’échange d’expérience, recherche de principes communs plutôt que de bonnes pratiques à imposer partout, remplacement d’une démarche d’évaluation des impacts par une démarche de capitalisation d’expérience : tous les thèmes que nous défendons depuis vingt ans se retrouvent dans ce document.

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