La sécurité du foncier : une introduction

Alain DURAND-LASSERVE, 2014

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La sécurité de l’accès au foncier et au logement est une condition essentielle pour réduire la pauvreté. Néanmoins, des millions de personnes vivent au quotidien dans la crainte de l’expulsion ou sans la sécurité suffisante pour investir dans l’amélioration de leur logement.

Les données sur le nombre mondial d’habitants des bidonvilles sont estimées de façon relativement exacte (avec une estimation à 924 millions de personnes en 2001 (UN-Habitat 2003 c) et à 827 millions en 2010 (selon les critères utilisés), mais il est plus difficile de chiffrer le nombre de personnes exposées à l’insécurité.

« Les données non-empiriques indiquent qu’entre 30 % et 50 % des résidents urbains des pays en développement ne disposent d’aucun type de titre légal attestant de leur sécurité d’occupation du foncier. Les agences de développement, les universitaires et les intervenants sur les questions urbaines s’accordent pour dire que la croissance informelle est devenue le mode de production du logement le plus important dans les villes des pays en développement. En fait, l’accès légal au logement est devenu l’exception plutôt que la règle pour la plupart des ménages urbains les plus pauvres. Souvent, la majorité des habitants vivent dans des systèmes d’occupation « informels », ce qui signifie que leur occupation du foncier et/ou du logement est soit illégale, soit quasi-légale, tolérée ou légitimée par des droits coutumiers ou traditionnels, pouvant ainsi être reconnue ou simplement ignorée par les autorités. Les bidonvilles - le terme générique utilisé pour désigner les établissements informels, illégaux ou non planifiés - sont les « zones de silence » invisibles de la sécurité de l’occupation du foncier. » (ONU-Habitat, 2006 : 92-93)

Cette situation s’explique par le fait que le concept de sécurité du foncier fait souvent référence à une perception, à une évaluation subjective d’une situation à un moment et à un lieu donnés, à la fois par les personnes concernées, par les observateurs, par les décideurs politiques et les experts. Elle relève aussi de facteurs politiques et de politiques publiques qui peuvent évoluer rapidement dans le temps. Les tentatives méthodologiques de dépassement de ce problème n’ont eu pour l’instant que des résultats limités (ONU-Habitat 2011f).

Malheureusement, jusqu’à présent les réactions des gouvernements ont échoué à faire face aux défis de l’urbanisation et de la croissance urbaine d’une manière qui permette à la majorité de la population ayant des revenus faibles de satisfaire leurs besoins fondamentaux. Aujourd’hui, ces groupes représentent une part importante et croissante du total des populations urbaines. La sécurité du foncier a été éliminée de la définition des Nations Unies des bidonvilles en 2009 (ONU-Habitat, 2010-2011:33), (i) car elle a été considérée comme trop subjective et moins mesurable que l’accès à l’eau et à l’assainissement ou encore que la qualité structurelle du logement et le surpeuplement et (ii) car l’information sur la sécurité du foncier n’était pas disponible pour la plupart des pays qui figurent dans la base de données des Nations Unies. Néanmoins, les données mondiales disponibles indiquent que les bidonvilles et l’insécurité du foncier sont étroitement liés et agissent l’un sur l’autre.

Les prix élevés des terrains, des cadres réglementaires inadaptés, l’inertie bureaucratique et l’exploitation politique se conjuguent invariablement pour empêcher toute avancée. L’idée erronée selon laquelle il existerait une solution simple à des problèmes si vastes et complexes a également entraîné une incapacité à saisir les différents niveaux légal, culturel, économique et politique auxquels opèrent les droits fonciers et de la propriété.

Qu’est-ce que l’occupation du foncier ?

Toute discussion portant sur les droits d’occupation du foncier et de propriété doit reconnaître l’importance des influences culturelles, historiques et politiques, ainsi que celle des systèmes techniques et légaux. Chacune de ces influences entraîne de subtiles différences dans la façon dont sont définis les termes et les relations clés.

Etant donné que la question du foncier est centrale dans les rapports humains, il en existe immanquablement de nombreuses définitions. Le Réseau mondial d’outils fonciers (Global Land Tool Network, GLTN) de l’ONU-Habitat¹ définit le foncier comme « le rapport, défini par la loi ou la coutume, entre des personnes, qu’il s’agisse d’individus ou de groupes, vis-à-vis de la terre ». Un rapport précédent de l’ONU-Habitat en donne une définition plus fournie, comme « la façon dont la terre est détenue ou possédée par des individus ou des groupes, ou la série de rapports définis par la loi ou la coutume entre des personnes vis-à-vis de la terre. En d’autres termes, le foncier reflète directement les rapports entre les personnes et la terre et entre individus ou groupes de personnes dans leurs agissements sur la terre ». C’est cette définition que nous utilisons dans cet examen car elle est non seulement claire et complète mais elle marque également clairement la distinction entre les droits du foncier et les droits de propriété, qui sont définis comme « des intérêts reconnus sur des terres ou des propriétés détenus par un individu ou un groupe pouvant s’appliquer indépendamment au terrain ou à ce qui s’y construit (maisons, appartements, ou bureaux). Un intérêt reconnu peut comprendre des pratiques sociales coutumières, règlementaires ou informelles jouissant d’une légitimité sociale à un moment et à un lieu donnés ». Ainsi, le foncier se rapporte plus fondamentalement à la façon dont la terre est détenue tandis que les droits de propriété définissent qui est en mesure de faire quoi sur un terrain.

L’occupation du foncier doit être avant tout envisagée comme un rapport social basé sur une série de règles complexes définissant l’occupation et la propriété des terres. Tandis que certains utilisateurs peuvent avoir accès au « paquet de droits » entier, avec des pleins pouvoirs d’occupation et de transmission, d’autres peuvent être limités dans leur utilisation des ressources de la terre (Fisher, 1995). La nature et le contenu précis de ces droits, le degré de confiance dans leur respect et leurs différents niveaux de reconnaissance par les autorités publiques et les communautés concernées ont un impact direct sur l’utilisation du foncier (UN-Habitat, 2003b).

Les droits de propriété peuvent varier au sein de et entre les régimes fonciers. Il est donc possible d’avoir une sécurité élevée du foncier mais des droits d’occupation, de construction ou de vente limités, ou inversement une sécurité limitée mais une vaste gamme de droits effectifs.

Il faut bien noter que les niveaux des droits peuvent être modifiés par une série de restrictions portant sur l’occupation des sols, qui doit être conforme aux règlements d’urbanisme, aux normes d’aménagement et de construction, ainsi qu’au type d’usage mentionné dans le contrat ou l’accord entre le propriétaire et l’utilisateur du terrain. Le niveau de droits peut aussi dépendre de la durée pour laquelle les droits sont accordés et varier en fonction de leur possibilité de reconduction ou de transmission. Enfin, le degré de formalité des accords de cession de droits ou des baux peut avoir un impact sur le niveau de droits puisqu’ils peuvent consister en des accords informels non écrits aussi bien qu’en des contrats formels entre propriétaires des terres et occupants (locataires). Il y a également des accords coutumiers fournissant différents niveaux de droits en fonction du cadre légal et réglementaire local.

Qu’est-ce que la sécurité du foncier ?

La sécurité de l’occupation du foncier est le droit de tous les individus et des groupes à une protection efficace de l’Etat contre les expulsions forcées, c’est-à-dire ce que le droit international définit comme « l’éviction permanente ou temporaire, contre leur volonté et sans qu’une protection juridique ou autre appropriée ait été assurée, de personnes, de familles ou de communautés de leurs foyers ou des terres qu’elles occupent »². Selon l’ONU-Habitat (2004:31), la sécurité du foncier consiste en « un accord entre un individu ou un groupe portant sur la terre et une propriété résidentielle, accord qui est gouverné et régulé par un cadre légal et administratif (le cadre légal comprend à la fois les systèmes coutumiers et réglementaires). La sécurité du foncier dérive du fait que le droit d’accès à la terre et le droit d’occupation de la terre et du bien est garanti par une série de règles connue et que ce droit est effectif. L’occupation du foncier peut être affectée de différentes manières, en fonction des cadres constitutionnels et légaux, des normes sociales, des valeurs culturelles, et dans une certaine mesure des préférences individuelles. En résumé, une personne ou un ménage jouit d’une sécurité dans l’occupation du foncier lorsqu’ils sont protégés de l’expulsion involontaire de leur terre ou de leur résidence par l’Etat, sauf circonstances exceptionnelles, et le cas échéant à travers une procédure légale connue et accordée qui doit être objective, appliquée également, passible de recours et indépendante ». Afin de rendre compte de la perception de la sécurité du foncier par les personnes et les communautés, l’ONU-Habitat élargit cette définition pour y inclure le degré de confiance des occupants des terres de ne pas être arbitrairement privés de leurs droits à la terre et des bénéfices économiques qu’ils en retirent (Bazoglu & UN-Habitat 2011:5).

L’insécurité de l’occupation du foncier recouvre une grande diversité de situations locales, depuis l’illégalité totale jusqu’à des formes variées d’occupation tolérée ou d’occupation légitimée par des pratiques coutumières mais non reconnues légalement par le gouvernement ou les autorités locales. Dans des cas extrêmes, elle peut comprendre des cas de terrains ou de biens qui pourraient faire l’objet de demandes de reconnaissance légale, mais dont le statut légal n’a pas été officiellement enregistré ou pour lesquels l’attribution des droits a été niée. Elle concerne aussi énormément de personnes. « Certaines estimations indiquent qu’entre 30 % et 50 % des résidents urbains d’Asie ne disposent d’aucun titre légal d’occupation du foncier les autorisant à occuper les terres. Dans des villes comme Mumbai, Karachi, Manille et Dacca, il y a désormais beaucoup plus de personnes vivant sans aucune sécurité de l’occupation du foncier dans des établissement informels que celles vivant sur des terres auxquelles ils ont légalement accédées » (UN-Habitat 2008:3).

L’insécurité du foncier et les expulsions

L’expulsion peut être considérée comme l’expression la plus néfaste de l’insécurité du foncier pour les pauvres urbains, mais ce n’en est pas la seule : l’insécurité du foncier a aussi des effets sur l’accès aux services urbains et au crédit, comme sur la vulnérabilité aux risques et d’autres dangers.

Même si l’expulsion est étroitement liée à l’insécurité du foncier (puisque l’expulsion se produit dans des établissements où il n’y a pas de sécurité de l’occupation), l’insécurité n’entraîne pas systématiquement l’expulsion - celle-ci est davantage le résultat de facteurs politiques que du statut d’occupation sur un terrain. Dans de nombreuses villes où il n’y a pas de sécurité d’occupation il n’y a pas de menace d’expulsion. Si, selon la définition donnée par l’ONU-Habitat, la sécurité de l’occupation exige « la protection efficace de l’Etat contre les expulsions forcées », il faut souligner que cette protection dépend généralement du bon vouloir des autorités.

L’insécurité du foncier et les risques concomitants d’expulsion peuvent être accrus par des facteurs politiques (menaces d’expulsion de groupes en cas de conflit politique), la stigmatisation sociale des communautés pauvres, la non-conformité avec les normes d’aménagement et de construction et la pression du marché (la demande de terres influe sur les valeurs des terrains et sur tous les modes d’approvisionnement en terres).

Toutefois, bien d’autres facteurs sont à même de réduire le risque d’expulsion lorsque la sécurité de l’occupation n’est pas légalement garantie : la volonté politique au plus haut niveau du gouvernement; la perception de risques politiques de la part des gouvernements (menaces contre des groupes influents ou risque de manifestations si trop de ménages sont exposés à l’expulsion) ; la protection ou le parrainage politique ; la capacité des communautés concernées à se protéger (cohésion, auto-organisation, solidarité) ; le soutien d’organismes de la société civile et d’organisations de droits humains au niveau national et international ; l’intervention d’ONG, de commissions, de coalitions et de fédérations nationales et internationales; les recommandations et directives des agences internationales de coopération et de développement (ONU et agences bilatérales, restrictions de la Banque mondiale³).

Sources

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