Le rôle du juge de l’expropriation

Francis Catalano, 1997

Chargé de faire œuvre de justice, le juge de l’expropriation fait intervenir bien d’autres éléments dans la détermination de l’indemnité qu’il alloue à l’exproprié, que la seule valeur de marché de l’immeuble, si tant est que cette valeur puisse être fixée objectivement. La recherche du préjudice devient alors aussi importante que la recherche de la valeur, et à l’indemnisation du propriétaire s’ajoute de plus en plus souvent celle de l’occupant.

Curieuse institution que le juge de l’expropriation : comme tous les magistrats, il rencontre les particuliers, mais il est le seul à le faire en se transportant obligatoirement chez eux. Certes, le rôle d’impresario judiciaire, à le supposer opportun, ne lui est pas dévolu par la loi, mais cette particularité de l’obligation¹ du transport sur les lieux en fait une vitrine de la justice.

Il est amené à prononcer un transfert de propriété au profit de la collectivité sans pouvoir vraiment vérifier si celui qu’il prive du bien est le propriétaire incontestable².

Il peut constater un accord entre les parties³, comme tout juge de droit commun peut le faire⁴. Mais à la différence des autres, il ne peut rechercher la validité de ces accords, et si celle-ci est contestée, les parties sont renvoyées ”devant qui de droit“⁵.

Juge d’exception à compétence strictement délimitée, il n’a même pas la compétence pour dire qui serait compétent à sa place⁶ alors que c’est une obligation pour tout autre juge judiciaire⁷.

Quel est donc le rôle du juge de l’expropriation ? On ne détaillera pas sa compétence d’attribution, qui pour être vaste, se réduit au quotidien à l’expropriation, la préemption et au délaissement sur emplacement réservé. On n’évoquera pas non plus le transfert de propriété, qui cause peu de difficultés avec les expropriants.

La définition du juge de l’expropriation, synthétique, donc forcément inexacte, pourrait être la suivante : juge spécialisé dans la fixation des prix du foncier et des indemnités de dépossession ou de dévalorisation d’un bien immobilier lors d’une opération d’aménagement.

En un mot, le juge intervient, sans apprécier la validité ou la régularité des actes administratifs, pour répondre à la question principale : quelle est la valeur vénale du bien exproprié ? Cette valeur, sauf exception légale, est fixée selon une méthode dont le choix relève du pouvoir souverain des juridictions de premier et deuxième degrés. Les rares cas de méthode imposée sont justement dérogatoires du droit commun (résorption de l’habitat insalubre, loi Vivien, plafond légal de densité ou coefficient d’occupation des sols excédentaires…).

Répondre à cette question principale c’est dire quel prix le propriétaire aurait pu obtenir de son bien en cas de cession intervenant dans des conditions normales, abstraction faite de toute considération spéculative ou personnelle. On se souvient, dans La curée de Zola, du petit jeu consistant à acheter, plus-value en vue, des terrains devant être expropriés, ou de César Biroteau, le parfumeur imaginé par Balzac, qui achète des terrains donnés à bail en sachant que les contrats vont expirer. Ou encore de César (encore un) Soubeyran, le papet de L’eau des collines de Pagnol, qui dit à Ugolin : ” Si tu vas demander, tu fais voir que tu as envie, et alors on te dit des prix trois fois trop cher. Et puis Florette, si elle sait que c’est pour nous, elle ne vendra pas. ” Chacun sait bien que du fonctionnaire muté au couple en cours de divorce, en passant par le propriétaire qui a absolument besoin d’une parcelle contiguë pour rendre la sienne constructible, la rencontre de l’offre et de la demande est parfois sujette à contrainte.

Un bien n’a pas de valeur absolue

Mais cette notion de valeur vénale est en outre beaucoup plus complexe, car dans la réalité, il n’existe pas de valeur absolue, intrinsèque ou raisonnable d’un bien, et l’évaluation immobilière n’est pas une science exacte. Un même immeuble sera estimé au plus fort par son propriétaire s’il est exproprié, au plus bas s’il est reçu en donation ou inclus dans une déclaration d’ISF, ou selon les modalités prévues au contrat d’assurance s’il est sinistré, ou selon un barème légal s’il est imposé au titre de la plus-value sur cession immobilière. Ce n’est pas choquant car la finalité, la date de valeur et le fondement sont différents pour chaque régime. Parfois même, des biens quasi invendables sur le marché, tels des talus en bordure de route, ne reçoivent une valeur que parce qu’ils sont expropriés. Et comment ne pas faire un parallèle avec la Commission de conciliation des impôts⁸, où les contribuables redressés sur la valeur vénale s’obstinent à démontrer que leur bien vaut moins que la valeur opposée par l’administration fiscale ?

Par ailleurs, les données économiques évoluent. Autrefois, la pénurie de locaux à louer a conduit le législateur à faire bénéficier les locataires commerciaux d’une situation juridiquement protégée, d’où la constatation sur le marché d’une décote de la valeur des locaux occupés, répercutée dans les indemnités d’expropriation. Les expropriants y trouvaient leur avantage car l’abattement ainsi opéré sur l’indemnité due au propriétaire compensait pour eux, dans une certaine mesure, la charge d’indemniser l’occupant.

Depuis au moins vingt ans, les locaux à usage de bureaux ou de commerce ont été construits en nombre excessif, de nouveaux modes de location commerciale moins contraignants pour les propriétaires apparaissent, les liquidations se sont multipliées, certaines catégories de locataires sont devenues plus mobiles, et la principale difficulté pour le propriétaire est souvent de retrouver un locataire solvable.

Il en résulte que les locaux vides sont parfois fortement dépréciés, que souvent les immeubles à usage de bureaux n’ont de valeur qu’occupés et qu’il n’y a peut-être plus lieu, alors, d’appliquer un abattement pour occupation aux locaux pris à bail : l’expropriant sera probablement de plus en plus souvent amené à dédommager l’occupant tout en supportant la pleine indemnisation du propriétaire. Et il faudrait aussi évoquer le mouvement actuel de doctrine, encore naissant mais déjà bien connu, visant à reconsidérer les méthodes d’évaluation des tréfonds, notamment en centre-ville où leurs possibilités de valorisation ont évolué notamment avec la pénurie de parcs de stationnement.

Indemnités accessoires

En plus de la question principale, la valeur vénale, il existe des questions complémentaires, comme l’indemnisation du préjudice au moyen d’indemnités accessoires, quand elles sont permises. Assurément, ces indemnités accessoires, inconnues du moins sous cette forme lors de ventes sur le marché libre, contribuent à augmenter les prix judiciaires, même si l’indemnité principale coïncide avec l’offre.

La complexité, on pourrait même dire l’ambiguïté, de la fonction du juge de l’expropriation apparaît désormais ! Son rôle est mixte : il fixe une valeur et il répare un préjudice.

Quant à la fonction réparatrice, dans la faible latitude permise par la loi, la mission de protection de la propriété privée dévolue aux juges judiciaires est prise très au sérieux par les juges de l’expropriation : l’exproprié est en position d’infériorité face à un expropriant professionnel, assisté par le service des Domaines et détenteur des prérogatives de puissance publique. De surcroît, l’exproprié ne veut pas vendre mais est dépossédé contre son gré, même si ce n’est souvent qu’une fiction légale (voir ci-dessous) avec la multiplication des déclarations d’intention d’aliéner et délaissements.

Le juge doit donc à la fois faire abstraction de toute sensiblerie vis-à-vis de l’exproprié et limiter les effets de l’inégalité structurelle, qui n’est pas anormale en soi parce que fondée sur l’utilité publique. D’où parfois une grande frustration et une impression de travailler à vide lorsqu’il agit sur des préemptions ou des déclarations d’utilité publique (DUP) contestables, voire manifestement illégales. En effet, le juge de l’expropriation n’a pas le droit de l’affirmer et encore moins de sanctionner l’expropriant pour cela : il lui faut se résoudre à fixer un prix tout en sachant qu’une annulation par la juridiction administrative est très probable. Outre l’honnêteté intellectuelle, la prudence commande de ne pas sombrer dans le favoritisme car une motivation hasardeuse, notamment par empiétement sur la compétence administrative, peut en cas d’appel ou de contentieux administratif, engendrer désillusions et frais supplémentaires pour l’exproprié qu’on aura cru momentanément gratifier d’une réparation plus équitable.

Les aménageurs redoutent donc le passage devant le juge de l’expropriation, tant en raison du retard pris par l’opération d’urbanisme, qu’à cause du surcoût que la fixation judiciaire du prix du sol est supposée générer sur le bilan financier.

Le surcoût lié à l’expropriation doit être relativisé, car le coût des travaux est bien plus élevé que celui du foncier. Certes, cette généralité mérite d’être pondérée pour l’Île-de-France, le centre des grandes villes, voire la bande littorale urbanisée de la Méditerranée, où les prix sont déraisonnables, mais elle explique le plus souvent le tracé retenu pour l’ouvrage, même si les particuliers ou les groupes de pression ont toujours l’impression qu’en passant ailleurs, les dégâts et le coût seraient moindres. Une illustration récente en est la préférence accordée au train pendulaire plutôt qu’au TGV. Les aménageurs estiment d’ailleurs que la part du foncier dans le coût des grands travaux est de 10 % maximum⁹. Certes, ils parlent de 30 % pour l’aménagement type ZAC¹⁰, mais il ne faudrait pas inverser la cause et les effets : si la part du foncier atteint le tiers du coût, n’est-ce pas plus en raison d’un aménagement moins gourmand en ouvrages d’art qu’en raison de valeurs foncières plus importantes ?

Il reste que les fixations judiciaires de prix entraînent une élévation du coût. à la vérité, il est de l’essence de l’activité juridictionnelle de constater que le plus souvent, chaque partie est partiellement fondée dans ses prétentions. Il ne s’agit pas là de la vieille tradition du jugement de Salomon¹¹, mais plutôt de la constatation qu’il n’y a pas de différence de nature entre des fixations judiciaires de valeur foncière, de pension alimentaire, de dommages intérêts, voire le prononcé d’une peine pénale. La seule différence est dans la mise en œuvre : parce que l’offre d’indemnité est fondée sur une estimation du service des Domaines, les expropriants ont parfois tendance, de bonne foi, à la considérer comme non critiquable.

La fixation du prix

Mais, quelle que soit la valeur professionnelle de l’inspecteur des Domaines, devenant ” commissaire du gouvernement ” devant la juridiction de l’expropriation, il est contraint de considérer comme marché représentatif les actes effectivement publiés. Dans un marché immobilier inflationniste, de tels termes sont forcément favorables à l’expropriant puisque établis à une époque où les prix sont plus bas, et inversement dans la période actuelle de crise immobilière. Le financier avisé disait autrefois ” il faut acheter au son du canon et vendre au son du violon ” ; il pourrait dire aujourd’hui ” il faut être exproprié lors d’une récession et vendre lors de la pleine expansion “. D’où la multiplication actuelle du nombre des délaissements et des déclarations d’intention d’aliéner¹², signe que la dépossession est de plus en plus souhaitée car, contrairement au marché libre où les acheteurs privés sont rares et exigeants, la personne publique est solvable et liée par les éléments de comparaison anciens.

La qualité de la fixation judiciaire du prix est directement liée à celle de l’évaluation domaniale, comme une bonne procédure pénale est liée à la qualité de l’enquête. Mais les expropriés seraient avisés de faire plus souvent réaliser leur propre étude du marché : outre les experts en évaluation, il existe dans presque tous les départements un marché immobilier des notaires (MIN), qui, sur saisine exclusive d’un notaire mais pour un coût très modique, fournit des termes de comparaison aussi complets et fiables que ceux du commissaire du gouvernement.

Trois considérations sur cette notion de surcoût : d’abord, c’est le marché et non le juge qui fait les prix, ensuite, il faut chiffrer cette augmentation, enfin, l’expropriation est un droit de nature objective.

Les années de très grosse activité, environ 400 jugements de fixation d’indemnités sont rendus par la juridiction de l’expropriation pour toutes les Alpes-Maritimes. Lorsqu’on sait que dans ce même département, environ 35 000 actes (les années fastes, 22 000 les années de crise) contenant mutation de propriété ou déclaration de valeur sont publiés aux diverses conservations des hypothèques, on voit que le marché se fait tout seul, et hors du prétoire. Il est néanmoins vrai qu’au cours d’une opération d’urbanisme circonscrite dans l’espace, les fixations judiciaires intervenues au début influent sur les dernières tranches. Parfois aussi, le marché est peu actif et aucune évolution notable n’a été constatée depuis un certain temps. Alors, la connaissance par le juge de l’évolution des prix dans sa circonscription doit lui permettre de procéder aux adaptations nécessaires. Cette connaissance est toutefois liée à une expérience suffisante du terrain. Pour cela, le principe de la visite des lieux doit être maintenu sans faille¹³, et les nécessités du service doivent permettre de laisser assez longtemps dans leurs fonctions les magistrats et les agents du service des Domaines qui les assistent.

Combien de surcoût ?

Une étude de l’activité de la juridiction de l’expropriation des Alpes-Maritimes a été menée sur les années 1989 à 1993¹⁴. L’exploitation des statistiques ainsi recueillies révèle une disparité des chiffres selon le régime juridique, vraisemblablement due pour une part au contexte souvent passionnel de l’expropriation. Cela expliquerait les montants ahurissants demandés, sans expliquer pourquoi l’indemnité elle-même paraît tenir compte de cet aspect passionnel : le juge, malgré lui, intégrerait-il cette donnée ? Cette disparité paraît aussi due pour une autre part aux indemnités accessoires, interdites en cas de préemption (c’est pourquoi l’écart offre/fixation est moins élevé dans ce régime juridique, voir encadré ci-contre). Analyser au-delà entraînerait trop loin.

Le droit de l’expropriation est par essence objectif et réel (au sens propre de ces mots : relatif à un objet de droit et à une chose), et non subjectif et personnel (relatif à un sujet de droit et à une personne). Ainsi le préjudice moral n’est pas pris en compte¹⁵, et toute contestation sur le titulaire du droit est, en principe, sans influence sur la valeur du bien¹⁶. Mais la question est polymorphe : ainsi un exproprié qui, lors de l’enquête parcellaire, obtiendrait que l’emprise soit seulement partielle là où le projet prévoyait une emprise totale, serait-il recevable à solliciter l’indemnisation de la dépréciation du surplus non exproprié ? Le caractère objectif de la législation conduit à répondre par l’affirmative : le problème est de savoir si le surplus est déprécié ou non, il n’est pas de connaître la cause de la dépréciation.

Et s’il fallait chercher l’éventuel intérêt financier de la collectivité à se contenter d’une emprise partielle, le débat serait sans fin. Le bien-fondé de la demande est autre chose, car à ce stade, la distinction classique entre la dépréciation causée par l’expropriation (ressortissant à la juridiction de l’expropriation) et celle causée par l’ouvrage ou le travail public (ressortissant à la juridiction administrative) reprend tout son intérêt. Il est vrai que dans la pratique, la ligne de partage est parfois malaisée à déterminer.

L’expropriant doit ” payer ”

Combien vaut le bien ? C’est la seule question (principale) à laquelle il faut répondre. Cette considération est probablement à la source de la plus grande incompréhension. Les expropriés allèguent parfois qu’ils auraient même donné leur bien, mais pour un autre projet, voire un autre élu ; alors dans leur esprit, l’expropriant doit ” payer ” dans tous les sens du terme. Les expropriants quant à eux, admettent difficilement par exemple une évaluation comme terrain à bâtir pour une parcelle cultivée. Et pourtant, les critères légaux sont ce qu’ils sont…

Autre exemple : comment, dans une opération d’ensemble comme un élargissement de voie qui ” mord ” en bordure de plusieurs parcelles similaires, évaluer un bien pour lequel aucune demande en réponse n’a été formulée ? Doit-on accepter que pour ce bien seul, la valeur soit limitée à l’offre de l’expropriant, alors que les parcelles contiguës sont évaluées plus cher pour tenir compte par exemple d’éléments de comparaison fournis par les expropriés ?

La lecture combinée des articles R. 13-35 al. 3 du Code de l’expropriation et 472 al. 2 du Nouveau code de procédure civile conduit à faire bénéficier cet exproprié non comparant (quelle que soit la cause de sa défaillance) du même prix que les autres. Là encore, il ne s’agit pas de favoriser systématiquement l’exproprié mais de respecter les droits de tous : d’ailleurs, avec la multiplication des initiatives des propriétaires¹⁷, il arrive que l’expropriant, assurément négligent, n’ait fait ni offre ni mémoire en réponse. Faut-il pour cela entériner une demande aberrante de l’exproprié ? La réponse s’impose d’elle-même.

Ainsi donc, le juge de l’expropriation est quotidiennement en relation avec les professionnels de l’aménagement et son intervention précède le premier coup de pioche. Cette relation permet pour le moins de constater qu’ils raisonnent chacun sur une échelle de temps propre : la fixation d’indemnité se gère sur l’instant, sans préoccupation du devenir de la zone, alors que la gestion du territoire est une prévision à long terme : on parle de cinquante ans pour les villes nouvelles¹⁸… Cela devrait conduire d’une part à beaucoup de modération dans les critiques d’erreurs de prévision, d’autre part à admettre qu’aucun régime juridique ne peut raisonnablement faire coïncider ni ajuster ces deux échelles temporelles.

Qu’il soit permis un trait d’humour en plaçant ces juges et ces aménageurs sous le patronage du prophète Isaïe, qui annonçait sans prévoir que sa Parole serait un jour détournée pour illustrer la notion d’aménagement du territoire : ” Dans le désert frayez un chemin […].Dans la steppe aplanissez une route […]. Toute vallée sera comblée, toute montagne et toute colline seront abaissées, Les lieux accidentés se changeront en plaines et les crêtes en trouées¹⁹ “.

Demandes des propriétaires :

• expropriation : la demande des expropriés est de 3 à 7 fois plus importante que l’offre (l’évaluation des Domaines) (impossible de faire une moyenne en raison de cet écart).

• délaissement : 2 fois plus élevée que l’offre.

• préemption : 80 % plus élevée que l’offre.

Fixation de l’indemnité :(indemnités accessoires comprises sauf pour la préemption) :

• expropriation : 54 % plus élevée que l’offre.

• délaissement : 35 % plus élevée que l’offre.

• préemption : de 25 % plus élevée que l’offre.