Autour des politiques de culture-led regeneration

Charlotte YVER, 2009

« Each story of regeneration begins with poetry and ends with real estate » - Klaus Kluzman

« Voyage vers le futur » titrait La Voix du Nord du 3 décembre 2008, en évoquant le chantier naissant du Louvre Lens. Et le journaliste de se demander : « Mais franchement, qui pouvait croire au rapprochement du centre d’un ancien bassin minier et de l’ancienne résidence royale devenue musée d’art » ? Le Louvre 2, initié par l’ancien ministre de la Culture Aillagon, chantre de la décentralisation des musées, pose en effet de nombreuses questions sur la régénération d’un bassin minier plongé depuis longtemps dans un certain marasme économique. C’est en effet l’avenir de la ville que les élus locaux croient jouer.

Au cours des dernières décennies, les politiques culturelles sont devenues des composantes explicites des stratégies de développement urbaines. La tendance consiste aujourd’hui pour les villes à mettre l’accent sur la culture et le divertissement, bien plus que sur le maintien d’activités industrielles dans lesquelles elles ont perdu tout avantage compétitif. C’est ce que démontrent les travaux d’A.J. Scott sur la territorialisation des industries créatives. Ainsi, les villes cherchent désormais à développer leur capital culturel (ou « symbolique ») : la culture est vue comme un atout économique à exploiter, un outil qui produit des espaces urbains « marketables ».

C’est le principe des politiques de culture-led regeneration mises en œuvre dans les villes américaines dans les années 70 et au début des années 80 et développées par la suite dans un nombre croissant de villes européennes. Les projets culturels - tels que les grands équipements artistiques ou de divertissement (notamment projets flagship et projets de waterfront), la création de districts culturels ou l’accueil d’événements internationaux - sont instrumentalisés afin de revitaliser les centres urbains. Cette tendance est symptomatique des nouvelles logiques entrepreunariales des villes, telles que décrites par David Harvey, sous la contrainte d’une compétition entre villes pour attirer un capital de plus en plus flexible.

Les premières théorisations de cette évolution datent de l’ouvrage Loft Living de Sharon Zukin (1982), devenu un classique. Zukin décrit la rencontre de l’art et des marchés immobiliers autour du phénomène des lofts à Soho et expose les contradictions croissantes entre un discours de cultural empowerment (la culture est considérée comme la pierre angulaire de la re-dynamisation des centres urbains) et la nouvelle économie politique urbaine gérée par les élites en fonction des intérêts des spéculateurs fonciers et des investisseurs. Ce débat sur les contradictions inhérentes de la culture-led regeneration et sur ses impacts économiques et sociaux n’a cessé de prendre de l’ampleur depuis : logiques culturelles et impératifs économiques sont-ils conciliables ?

Quel bilan peut-on dresser des politiques de régénération par la culture dans les villes européennes et américaines, au-delà de leur diversité ? Nous nous intéressons tout particulièrement à l’exemple à la fois pionnier et emblématique de Glasgow, dont la politique de régénération par la culture, qui a connu son point culminant lorsque la ville a été désignée Capitale européenne de la Culture de l’année 1990, est souvent présentée comme un modèle, tout du moins un point de référence, pour d’autres villes secondaires désindustrialisées et désavantagées. Notre travail s’appuie également sur les stratégies culturelles emblématiques - et parfois divergentes - de Bilbao, Baltimore et Philadelphie.

Le changement de paradigme des politiques culturelles urbaines

L’hétéronomie des nouvelles politiques culturelles urbaines…

Ce changement de paradigme des politiques culturelles a été théorisé par Bianchini et Parkison dans ce qui est devenu un ouvrage de référence, Cultural Policy and Urban Regeneration (1993). Alors que dans les années 40 à 60, on concevait la culture comme une fin en soi, c’est-à-dire un domaine séparé, par opposition aux domaines de la production économique (dans la droite ligne de l’École de Francfort¹), les politiques culturelles sont progressivement mises au service d’agendas politiques et sociaux dans les années 70 et 80. C’est l’« âge de la participation² ». Les politiques culturelles sont alors utilisées par les partis de gauche pour se construire une nouvelle base électorale parmi les nouveaux mouvements sociaux urbains et les nouvelles classes moyennes urbaines du secteur public. On assiste alors, depuis le milieu des années 80, à la naissance de politiques économiques culturelles : la culture est « commodifiée », mise au service du développement économique et de la rénovation physique de la ville. C’est « l’âge du marketing urbain ».

…révélée par l’émergence de nouvelles formes de gouvernance

Ce nouveau référentiel des politiques culturelles naît de la formation de nouvelles coalitions d’intérêt, réunissant acteurs publics locaux, entrepreneurs, et organisations culturelles³. De nombreux auteurs y voient l’émergence de coalitions

« pro-growth » représentant les intérêts du centre-ville. Storm remarque que ces coalitions émergent principalement dans les situations où les valeurs foncières et immobilières du centre-ville sont sévèrement menacées. Il constate en effet une extension du champ organisationnel de la culture », qui inclut désormais les acteurs publics et privés du développement économique et du marketing territorial (en particulier du tourisme). Les institutions culturelles sont davantage entrepreunariales et conscientes de leur rôle économique, elles se sont professionnalisées et ont souvent intégré des représentants du monde économique dans leur conseil d’administration. Elles reposent donc de façon croissante sur des financements privés. Parallèlement, un nouveau type d’organisation a été créé afin de promouvoir les arts dans une visée spécifiquement économique (Storm étudie notamment l’exemple du Greater Philadelphia Tourism and Marketing Corporation).

Cette nouvelle gouvernance des politiques culturelles induit une réorientation de leurs priorités vers les événements « blockbuster » capables de séduire les sponsors. La volonté de maintenir des standards artistiques élevés pour conserver le respect du monde culturel contrebalance néanmoins cette pression croissante (Storm, 2003). Cette ingérence nouvelle d’élites économiques locales dans le domaine culturel rompt avec les principes traditionnels de la philanthropie et participe d’une forme de « déculturation » de l’intervention culturelle (Hélie, 2009).

Régénération urbaine et culture : des bienfaits économiques ?

Les politiques culturelles désormais pensées et promues comme un outil de développement économique doivent générer des retours sur investissement tangibles et quantifiables.

Mesurer la contribution de la culture dans la régénération urbaine : une difficulté méthodologique

L’évaluation de la contribution de la culture à la régénération urbaine se heurte pourtant à des difficultés méthodologiques de mesure de l’impact économique. En rappelant le fossé traditionnel entre les finalités culturelles (développement des communautés, expression artistique…) et les finalités économiques, Evans se demande dans quelle mesure un indicateur commun peut être fiable et pertinent. Il est en effet paradoxal que la mesure de la contribution de la culture soit considérée comme une externalité, alors que, dans les discours politiques, les effets de la culture sur l’économie sont vus comme endogènes. La question méthodologique cruciale est alors le manque d’indicateurs fiables, contrairement par exemple aux études d’impact social. Il montre également une tendance du milieu culturel à éviter l’évaluation, vue comme une intrusion bureaucratique dans le processus de création. Étant donné le manque d’indicateurs, et la faible volonté des acteurs des politiques culturelles, de nombreuses études se sont donc interrogées sur la réalité de l’impact économique.

Un impact économique durable ?

Les politiques de régénération par la culture ont été justifiées sur le plan économique par la théorie du « tricke-down-effect », selon laquelle, en attirant des investisseurs et des touristes, elles créaient de l’emploi et bénéficiaient au final à tous, y compris aux segments les plus désavantagés de la population. Cette vision est aujourd’hui largement contestée et même réfutée, notamment par Mooney dans son article sur Glasgow, ou Gomez à propos de Bilbao. La régénération culturelle ne bénéficie qu’à une petite fraction des habitants. L’économie locale est rendue toujours plus dépendante d’emplois tertiaires mal rémunérés et précaires dans les secteurs du tourisme, du commerce et des loisirs ; les bénéfices économiques laissant ainsi largement de côté tous ceux qui n’ont pas le capital humain nécessaire pour s’insérer dans cette nouvelle cappuccino economy. Ainsi la fameuse « renaissance économique » de Glasgow n’a de toute évidence pas permis de faire baisser le niveau de pauvreté de la ville. Elle a induit une dépendance plus grande à l’égard de capitaux internationaux toujours plus mobiles et exigeants.

Ce constat doit être relativisé au vu de la diversité des politiques de culture-led regeneration. Certaines villes ne se limitent en effet pas à des politiques de consommation culturelle – pour reprendre la typologie de Bianchini entre politiques de consommation et politiques de production culturelle visant à développer les secteurs touristique et hôtelier – mais agissent en soutien à la production culturelle (secteurs de l’édition, des médias, de la mode ou du design), ce qui demande un investissement plus soutenu sur le long terme mais crée des emplois de meilleure qualité et engendre des bénéfices plus durables (Garcia, 2004). Plaza, dans une réponse directe à Gomez, rétorque qu’une politique culturelle réussie doit prendre en compte le degré « d’élasticité de la substitution » des infrastructures culturelles, et que l’unicité de celles-ci constitue le principal facteur d’attractivité de la ville. Ainsi, le Musée Guggenheim de Bilbao, malgré son impact économique décevant, n’est pas un échec puisqu’il constitue un équipement unique, non substituable, donc hautement visible et attractif.

La question de la durabilité des bénéfices économiques apportés par la culture-led regeneration doit également être nuancée au vu de la diversité des stratégies locales. Pour Bianchini, une des difficultés majeures est de trouver un équilibre entre investissements dans des activités temporaires et permanentes. Ce dilemme se matérialise dans la tension entre event-led regeneration (stratégie d’accueil de grands événements sportifs ou culturels, programme Capitales européennes de la Culture…) et infrastructure-led regeneration (stratégie d’investissement dans des équipements hautement visibles). Cependant, pour Garcia, c’est avant tout la façon de concevoir ces investissements qui conditionne leur durabilité : des investissements dans les événements ponctuels peuvent devenir des caractéristiques « permanentes » de l’horizon culturel et de l’image d’une ville avec des bénéfices à long terme s’ils s’inscrivent dans une politique culturelle cohérente (exemple de Barcelone après les Jeux olympiques). À l’inverse, investir dans des infrastructures-phares peut conduire à la création de « white elephants », c’est-à-dire d’équipements coûteux et sous-utilisés faute d’inscription dans le tissu culturel local, à l’instar des Grands Projets français ou du Millenium Dome à Londres.

L’effet d’une « marque » pour la ville

Ces politiques répondent également à un objectif économique plus indirect. En effet, elles sont mises au service de stratégies marketing qui cherchent à « vendre la ville » (Gomez), la rendre la plus attractive possible afin d’attirer les investisseurs et les touristes, à renforcer par la culture son capital symbolique collectif (Harvey, 1989) et son attractivité internationale. La culture devient l’instrument privilégié du marketing territorial. Les quartiers culturels, les infrastructures artistiques sont des outils de promotion de la ville « créative » comme lieu où il faut être, où il faut vivre, où il faut investir et consommer. Les politiques culturelles sont ainsi une composante majeure de la qualité de vie dont la ville peut se prévaloir pour attirer les fameuses « classes créatives » (Florida, 2004). Comme le souligne Harvey (1989) à propos de Baltimore, l’art crée un climat d’optimisme, une culture du « can do » essentielle au développement de l’esprit d’entreprise.

Paradoxalement, la normalisation des instruments (projets flagship, cultural districts, cultural clusters, etc.) mobilisés à cet effet conduit à l’uniformisation progressive de ces nouvelles stratégies distinctives. Au final, la compétition croissante entre les villes conduit à la standardisation de leurs stratégies de développement (Hélie, 2009).

Le « dilemme socio-spatial » (Bianchini) de la culture-led regeneration

Un simple « vernis » ?

Le débat académique s’est beaucoup intéressé à la perception de ces politiques culturelles et politiques d’image par les habitants. Pour Bianchini, la projection d’une image positive de la ville aide les gens à croire en eux et en leur communauté, à construire la cohésion et la solidarité (un « sense of place »). Harvey (1989) souligne également que la production orchestrée d’une image peut aider à contrecarrer le sentiment d’aliénation et d’anomie caractéristique de la vie urbaine moderne, à créer un sens de la solidarité sociale (civic pride) et d’identification des citoyens à leur lieu de vie. Ce constat fait face à deux critiques majeures.

La première, mise en avant par Evans, emprunte au concept marketing de « brand decay«  : les villes sont constamment contraintes de réinventer et de redéfinir leur « marque » pour que celle-ci demeure attractive et compétitive, ce qui rend difficile toute identification à cette image.

Le deuxième champ de critiques souligne que la capacité d’une ville à créer une telle « marque » repose sur la diffusion de messages harmonieux et englobants, qui peuvent entrer en contradiction directe avec les identités culturelles diverses et parfois conflictuelles de l’environnement urbain. Ces représentations cohérentes et globalisantes de la ville, construites pour l’observateur étranger, peuvent mener à l’aliénation des habitants, comme le soulignent unanimement Mooney, Garcia et Evans. C’est ainsi que des groupes d’habitants de Glasgow ont protesté, en 1990, contre la glorification d’une identité « lisse » de Glasgow qui reniait la culture ouvrière, populaire et socialiste de la ville. Le marketing territorial a tendance à réifier les villes et à les présenter comme des lieux homogènes dont la population partage des intérêts communs. Pourtant, comme l’a montré Mooney dans le cas de Glasgow, tous les habitants ne bénéficient pas de la même manière des politiques de culture-led regeneration. Les citoyens ont été choqués du décalage entre les discours autour de la « nouvelle Glasgow » et la réalité de la vie dans les grands ensembles de la ville.

Ces nouvelles politiques d’image tendent à détourner l’attention (mais aussi les ressources publiques) des réels problèmes sociaux (chômage, pauvreté massive, etc.) et de la polarisation sociale et raciale croissante au sein de la ville. Elles constituent ainsi un « vernis » (Mooney, 2004), un « masque de carnaval » (Harvey, 1989), et amènent à privilégier le spectacle et l’image au détriment de la substance des problèmes économiques et sociaux.

Dans le même ordre d’idée, Stevenson souligne les liens historiques et théoriques très fort des politiques de régénération par la culture avec le New Labour britannique. La « Troisième Voie » met l’accent sur le développement des infrastructures culturelles urbaines comme moyen de développement des communautés locales et de la citoyenneté : l’objectif d’inclusion sociale par la culture est central. Les politiques culturelles doivent en effet renforcer la créativité, nourrir la citoyenneté, développer le capital culturel, et créer une culture de l’innovation capable d’apporter des bénéfices économiques pour tous. En particulier, la revitalisation d’espaces publics urbains doit permettre la reconnexion des exclus à la sphère publique⁴. Stevenson souligne qu’il est cependant significatif que le Labour, contrairement à la gauche traditionnelle, ne mette pas au cœur de son projet la justice sociale, mais bien l’inclusion sociale. Il ne cherche donc pas à agir sur l’accès de certains groupes aux ressources sociales, économiques et culturelles, mais à permettre aux citoyens de participer individuellement à la société (notamment à l’économie de marché), ce qui élude la question des structures de pouvoir et des causes de l’exclusion. Dans cette perspective, les politiques culturelles ne sont pas utilisées dans un but de justice sociale mais plutôt de contrôle social et de place management (Stevenson, 2004).

Des effets potentiellement dissociatifs

Pour certains auteurs, la culture-led regeneration fait plus que masquer les inégalités dans la ville, elle contribue à les accroître. Tout d’abord en ce qu’elle vise explicitement à attirer les « classes créatives » et provoquer la gentrification, dont les conséquences sociales négatives font l’objet d’un débat académique intense. Comme l’a souligné Bianchini à propos du Museum Quarter de Francfort, si les artistes sont les pionniers de la gentrification, le processus d’appréciation immobilière et d’augmentation des prix dans le quartier gentrifié conduit in fine à leur éviction. En outre, les politiques de culture-led regeneration participent au processus de ségrégation urbaine, voire à l’éclosion de villes « à deux vitesses » (Mooney, 2004). Elles reposent sur une stratégie urbaine duale dictée par la course aux investissements privés : d’un côté, le centre-ville que l’on dynamise en y attirant commerces, événements culturels et tourisme, de l’autre les espaces périphériques marqués par la pauvreté et l’insécurité, où l’on se contente de limiter les conséquences sociales néfastes de cette politique.

Le débat académique s’est également intéressé à la tendance à la désolidarisation des politiques culturelles urbaines. La culture-led regeneration tend à concentrer les ressources sur les projets les plus visibles au détriment de projets alternatifs portés par des acteurs culturels locaux, des demandes de la population résidente (Hélie, 2009). Comme le souligne Garcia, cette démarche top-down, souvent élitiste, découle de l’approche économique de la programmation culturelle : les décisions sont faites sur la base de retours sur investissements potentiels, de couverture médiatique et d’attraction touristique plus que de développement des communautés locales et de self-expression.

Conclusion

Ces stratégies de développement par la culture s’inscrivent dans un agenda néo-libéral qui promeut l’idée d’une régénération urbaine par le jeu du marché et la création de richesses. Elles ont contribué à marginaliser et disqualifier toutes les stratégies alternatives fondées sur un investissement public massif dans des services et équipements sociaux. L’utilisation de la culture au service de ces stratégies de rénovation urbaine est aujourd’hui peu contestée. Elles sont considérées par de nombreux auteurs comme un des instruments permettant de concilier les logiques économiques de cette rénovation urbaine avec les impératifs d’inclusion sociale et de citoyenneté locale. Ce consensus masque pourtant des débats brûlants autour du contenu de cette culture-led regeneration : comment accorder reconnaissance et respect pour chaque culture et en même temps stimuler le vivre ensemble ? Comment conjuguer participation des populations locales et rayonnement international dans ces événements ?

Pour éviter cette dérive de la culture-led regeneration qui tend vers l’imposition d’une culture dominante unique, Bianchini plaide pour une approche plus holistique de l’intervention culturelle, le cultural planning. Cela consiste à réconcilier stratégies économiques et démocratie culturelle en agissant sur la culture au sens anthropologique du terme⁵. Toutes les formes d’activité culturelle vécues ou populaires sont donc pleinement légitimées, des pubs aux centres commerciaux en passant par l’animation de rue. Le cultural planning coordonne dans une approche intégrée les politiques du sport, des médias, de la mode, du divertissement, de l’architecture, du patrimoine et de la gastronomie en particulier. Cette vision transversale est relativement courante aux États-Unis et en Australie. Dans les villes européennes, en revanche, si les politiques culturelles sont de plus en plus présentées et légitimées au travers de ce prisme, elles continuent dans la pratique à privilégier les activités artistiques élitistes et traditionnelles (Stevenson, 2004). L’échec et le débat autour de la gestion du « 104 », espace culturel parisien géré par des artistes jusqu’à aujourd’hui, le montre bien.

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